观点|关于雄安新区的PPP类型,专家这样回答

通过这几年走访不同国家，看到很多国家对PPP的认识以及推广运用的重视程度比我们还要强，之前拜访了波兰、欧洲等一些国家，我们发现欧洲很多国家在他们的经济发展部门、交通部门、水利部门、能源部门、环境部门、教育部门等主要的部门都设立一个PPP专门机构，而且很多国家还有PPP专门的委员会。相比之下我国还没有达到这种程度。财政部有五处负责PPP，发改委投资司有一个社会投融资服务处，PPP是它的众多业务之一，我国从PPP的机构设置包括制度建设方面，和国际相比还有很大的距离。这也说明PPP未来的运用空间一定是很大的。

联合国经济委员会提出了新一代PPP，认为PPP最终是提供公共服务，公共服务受益人是人，所以它提出了“以人为先”的PPP，把人放在第一位。这样一来我们就在想我们国家要用PPP的时候，到底我们所讲的PPP是一个什么概念？

我提出来PPP实际上存在三个基本类型，首先PPP这三个字母我们叫政府和社会服务合作，它的英文名字是公私合作，这个“公”对应的不是我们所讲的政府，政府只是公共部门的其中之一，公共部门的概念比政府的概念要大得多；“私”也不是我们所对应的社会资本，而是私人部门。我们的社会资本包括央企、民营企业、地方国有企业，也包括混合所有制企业、上市公司。所以西方理解的PPP是公共部门与私营部门的合作，这种思想实际上很早就有，它存在了几千年，因为基础设施离开政府干不成，离开私营部门也干不成，但是不一定要采用PPP模式。所以PPP是公共部门和私人部门合作的方式之一。

公共部门和私人部门合作现在之所以叫做PPP，因为这两个部门要签署一个合同或协议，规定双方的权利和义务，形成一个伙伴关系，如果只是口头上的合作，没有一个合同，那就不是PPP。PPP概念的出现是来源于英国的PFI（编辑注：Private Finance Initiative，英文原意为“私人融资活动”，在我国被译为“民间主动融资”），我们走访了欧洲很多国家，发现波兰、东欧等国家地区所理解的PPP就是PFI，不包括政府付费。所以PFI的模式自1992年在英国出现，到最后形成了政府付费的PPP，在西方国家的影响是非常大的。今天我们国家很多专家所讲的PPP实际上它就是PFI，PFI是强调如何更好的使用财政资金，它强调财政资金的使用不要浪费掉，要发挥价值，所以它强调钱的重要性，也就是物有所值。而且PFI强调的是金钱，尤其是财政资金有效使用，所以我们认为它是强调“以钱为先，以资金为先”的PPP。这个PPP我把它叫做第一代PPP，第一代PPP在任何一个国家都没有得到大规模的推广应用。英国搞了二十多年，七百多个项目落地，日本搞了二十多年，六百多个项目落地，新加坡搞了十五年，一百多个项目落地，其他国家平均每年落地的项目也就是十几个，一二十个。为什么PFI无法落地？就是因为它使用财政资金，需要财政兜底，而且很多研究认为以PFI方式实施的项目，最后没有真正的做到物有所值，通过PFI引入社会资本，社会资本往往要求比较高的商业回报，最后使得公共财政资金在项目全周期的投入不仅没有降低，实际上是增加了。此外，进行PFI项目，政府购买服务要求必须有一个完善的国家中长期的财政预算体系，还要有一个政府跟社会资本之间有合同关系，包括法律制度、诚信等一系列条件。所以这个PFI在很多发展中国家，不具备推广、应用的条件。如果一个国家的公共治理体系没有发展到一定阶段的时候，推广运用PFI的话一定是会走偏的。所以第一代PPP使用就有局限性。

西方国家也在反思PFI不太合适，比如说欧经会提出可持续发展，以人为本的概念，所以在推出新一代PPP，不是资金为先的PPP，而是以人为先的PPP。他们组织很多专家研究，后来我们提出他是在第一代PPP的基础上要转型新一代PPP，我说你这个新一代PPP推广应用难度很大，因为你是在第一代PPP的基础上推广的，而第一代PPP从来没有大规模的应用过，所以很多国家的PPP干了二三十年也就几百个项目。在这种基础上，推动PPP项目实现以人为本，可持续发展目标是不可行的。所以我认为这个中间应该加上一层，从第一层到欧经会加上第二代PPP，把PPP作为一个促进经济发展目标的工具。

为什么这样讲呢？我跟联合国专家讲的时候，你们这帮人在人均GDP达到五万美元以上水平的这些专家所思考的问题，跟人均GDP仍然处于300、500美元这些水平上的专家和老百姓所想的问题是不一样的，你考虑以人为本，环境可持续发展，但是我的温饱问题还没有解决，所以我必须考虑发展问题。所以第一代和第三代之间加上第二代，把PPP作为促进经济发展目标的这样一个工具，第一代是以资金为本，财政资金如何使用，强调区域经济的发展，产业结构的调整，跨越式发展。所以第一代PPP强调的是计算，第三代强调以人为本，第二代PPP强调价值。这样一个理论提交到联合国基金会，他们的专家说还挺欣赏这样一个说法，只要说得有道理，他们就会认可，所以这个概念就被联合国欧经会认可，将来会以联合国的文件向各个国家推出新的理念。

之所以谈到第三代PPP，因为联合国欧经会一直在推行第三代PPP，现在提出评估第三代PPP有五个指标，首先它这个必须能够促进经济发展，如果没有经济效果，是一个社会发展的效果，肯定也是实现不了的，同时还强调的是PPP能够保证公共服务公平进入，就是说你提供公共服务，穷人、落后群体也能够享受公共服务，强调环境的可持续性，再一个是强调通过PPP的实施能够通过培训、资质能够传播、复制，再一个强调利益相关者的介入，有一些评价的指标，其他的意愿导向等就不讲了。

我们认为在第一代PPP的基础上发展第二代PPP，实际上有三大基础，第一个基础是英国的PFI，虽然没有在各个国家得到大规模的推广、应用，但是它对形成现代PPP的核心理念发挥了重要的作用，它提出的利益共享、风险分担、长期合作关系这个理念是通过PFI形成的；第二个基础就是特许经营，BOT等模式创新；第三个基础就是各地方经济发展的理念，第二代PPP和第一代PPP不同是把私人回报盯在财政购买服务，第二代是通过挖掘项目自身的经济价值来构建基于市场化的回报价值，从而使得PPP项目使用范围扩大，因为它要把蛋糕做大，通过PPP模式，整合各种优势资源，形成伙伴关系，构建市场化的回报机制，建立这样一个创新性的PPP模式。我跟联合国专家说，中国在第二代PPP探索方面已经走在全球的最全面，中国对新型城镇化项目探索、对城市片区的探索、对EOD、TOD，通过交通设施带动土地的开发，通过环境的整治带动环境的开发，不是通过财政资金来回报，通过项目自身来回报，所以中国已经探索出了很多模式，我跟他们说中国在第二代PPP方面已经走在了前列，而西方国家还在研究第一代PPP模式也就是PFI。

雄安新区坚持生态优先、绿色发展，统筹生产、生活、生态三大空间，逐步形成城乡统筹、功能完善的组团式城乡空间结构,布局疏密有度、水城共融的城市空间。坚持中西合璧、以中为主、古今交融，弘扬中华优秀传统文化，保留中华文化基因。塑造中华风范、淀泊风光、创新风尚的城市风貌。通过承接符合新区定位的北京非首都功能疏解，积极吸纳和集聚创新要素资源，高起点布局高端高新产业，建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。

雄安新区坚持以人民为中心、注重保障和改善民生，建设优质共享的公共服务设施，提升公共服务水平，增强新区承载力、集聚力和吸引力，打造宜居宜业、可持续发展的现代化新城。加快建立连接雄安新区与京津及周边其他城市、北京新机场之间的轨道交通网络，打造便捷、安全、绿色、智能交通体系。建立健全大数据资产管理体系，打造具有深度学习能力、全球领先的数字城市。按照绿色、智能、创新要求，推广绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，使用先进环保节能材料和技术工艺标准进行城市建设，营造优质绿色市政环境。雄安新区还要牢固树立和贯彻落实总体国家安全观，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系，建设安全雄安。

雄安新区建设任务重，融资需求大。因此，应该探索多种融资渠道和方式。PPP模式的特点是强调利益共享、风险分担、平等合作，伙伴关系，是国际通用的基础设施投融资及项目运作模式，理应成为雄安新区基础设施项目融资的重要方式。

雄安新区建设不仅是资金需求的问题，而且社会各界对其高质量发展及模式创新提出了更高要求。资金的筹措方式影响和决定着项目运作方式和治理结构。在PPP模式应用领域的创新，有利于推动雄安新区机制改革和模式创新。雄安新区采用传统融资模式，全部依靠政府财政资金投资不现实。采用PPP模式，依靠财政兜底的政府购买服务的传统PPP模式同样不现实。

雄安新区拟采用的PPP模式，对于财政必须承担支付责任的领域，可以适当采用第一代PPP模式。但不能过度依赖第一代PPP模式。即便是采用第一代PPP模式，也应该是真正的第一代PPP。

中央给于雄安新区很高的定位，建设雄安新区的目的不是为了GDP，不是为了国家再重建一个新的经济增长引擎和区域经济发展的又一个经济增长极。因此，雄安新区的PPP模式，同样不能指望过度依赖第二代PPP模式。

中央对雄安发展战略规划思路的定位，更加强调绿色、创新、环保、低碳、安全等理念，与第三代PPP的理念及目标诉求非常契合。因此，雄安新区的PPP模式应用，应高度重视探索、实践和发展第三代PPP模式。

中央对雄安新区基础设施项目建设的具体运作模式，不设置条条框框，鼓励大胆探索，进行模式创新。因此，将实施第三代PPP模式作为雄安新区基础设施建设PPP模式应用的战略重点及指导原则，将会得到政策支持。

雄安新区应借助目前中央所赋予的职能，用好难得的机遇，探索第三代PPP模式在我国推广应用的示范项目，形成可复制、可推广的经验及政策措施，为推动PPP模式在中国的健康发展提供“雄安模式”、“雄安经验”、“雄安案例”。

避免出现错误的政策导向

主要应避免出现如下问题：（1）用“政府采购”统领全部PPP制度体系的构建；（2）将PPP引导到社会投资人争夺各种具体业务；（3）将PPP作为躲避招标承揽具体业务的工具；（4）利用行政权力强制和全面实施PPP模式；（5）鼓励地方政府与其所属平台公司可以采用PPP模式进行合作；（6）鼓励财政资金以社会资本的名义参与当地PPP项目运作；（7）以可用性付费的名义变相实施加长版BT模式；（8）以可行性补贴的名义导致财政资金大量无节制地投入；（9）以表面化的财政承受能力论证掩盖事实上的财政支出风险；（10）以部门分工乱象扰乱正常有序的公共治理体系。 

避免PPP项目实际运作层面可能出现的问题

在实践中，应尽可能地避免出现如下倾向：（1）“项目融资” 演变成为事实上的政府融资和国企融资；（2）“股权投资”演变为各种形式的名股实债；（3）“长期投资”演变成为各种形式的短期融资；（4）“去杠杆”演变为各种加杠杆的创新工具；（5）“私营融资”演变为套取财政补贴的工具；（6）“政府采购”演变成为躲避项目论证的工具；（7）“严控预算”演变为突破预算约束的创新工具；（8）“公共服务”演变成为躲避持续运营的工具；（9）“专业咨询”成为项目闯关及套取财政资金的工具；（10）“深化改革” 成为拖延改革的创新工具。 

分类规划界定基础设施项目运作

1.严格控制财政资金的使用范围

对于不属于基础设施建设和公共服务提供的纯商业性项目，或者能够完全进行市场化运作的基础设施建设项目，均不得以奖补资金、政府专项投资、转移支付等任何名义进行财政资金投入，不能再继续以PPP的名义争取各种财政资金的支持，要严格限制财政资金的支出范围，将财政资金用在刀刃上。

财政资金的介入要分析其必要性和可行性，要开展基于公共理财的经济费用效益分析或费用效果分析，对财政资金使用的经济合理性进行判断，确保使用纳税人资金具有适当性。

2.继续用好项目运作传统模式

对于确实需要财政资金投入的基础设施项目，要充分发挥传统的由公共部门提供公共服务模式的主导作用。从西方市场经济国家几百年基础设施运作和公共服务提供的实践经验看，将财政资金交给公共部门使用是主流方式，不能强调要强制使用或全面实施PPP模式，同时也不能以“公-公合作”的名义将传统模式运作的项目生硬地扣上PPP的帽子。

对于公共部门提供公共服务的传统模式，要积极推动全面深化公共部门自身的体制机制改革，提升公共部门的现代治理水平和能力，确保公共服务提供的专业化、高效率和低成本。公共部门按照政府部门的要求提供公共服务，出现问题应由政府部门承担责任，接受社会公众监督。公共部门提供公共服务所使用的财政资金，不属于PPP 项下的财政资金支出范围。

3.大力发展非政府付费类PPP模式

对于出现政府失灵（传统的由公共部门提供公共服务模式难以有效运作）或市场失灵（完全推向市场难以有效提供公共服务）的基础设施项目领域，如果必须采用PPP模式，应尽可能地挖掘多元化的PPP项目投资回报渠道，鼓励采用财政资金不介入的特许经营运作模式，尽可能地不用，或者是减少财政资金投入。

不应将PPP项目的投资回报压在财政资金的补贴上面，更不要进行财政无限兜底、明股实债等操作，不能将PPP作为套取财政资金补贴的一种操作工具。

4.完善政府付费类PPP项目的科学论证

让物有所值评价工作本身真正能够物有所值。对于必须采用政府购买服务类型的PPP项目，应做好基于PSC分析的物有所值评价。

要完善评价方法，提高评价质量，确保物有所值评价工作本身不走过场，要发挥其促进降低PPP项目财政支出的作用，确保这项工作本身能够体现物有所值。

对于既有使用者付费又有政府付费的PPP项目，不应再继续以“可行性缺口补助”的名义为保证社会资本方取得合理回报，通过倒算所谓的“可行性缺口补贴”对项目进行无节制的补助。

要通过竞争程序尽可能采用能够降低财政补贴的PPP项目实施方案，要鼓励社会资本方主要通过挖掘其他商业机会和回报渠道，确保自身投资能够回收，而不是将主要精力集中于以“可行性缺口补助”的错误导向来无节制地套取财政资金方面。

四是推动第一代PPP转向第二代

我国目前基于对第一代PPP的认知而制定的PPP制度体系，包括要求所有类型PPP项目都应进行“一方案两论证”的专业审查，都要纳入政府采购的框架体系，已经严重制约PPP模式在我国的健康发展。因此，社会各界应尽快达成共识，积极推动第一代PPP转向第二代PPP。

第二代PPP要求更加重视充分发挥市场机制的作用，要求主要向市场而不是向财政要投资回报，要求减少财政资金的过度介入，推动投融资体制深化改革，完善价格形成机制，转变政府职能，开启基础设施投融资建设领域的系统化改革。

要认真研究推动基础设施领域价格及收费制度的深化改革，研究PPP项目构建多元化投资回报机制的配套政策，大力发展市场化的融资手段，完善SPV治理结构，推动政府职能出现实质性转变。

对于必须由政府付费的PPP领域，应充分明确政府的责任与职能，通过政府付费的方式保证这类基础设施项目的建设和运营，杜绝可能出现的公众二次纳税，并保障社会公众的最根本权益。

要明确基于PFI模式的VfM、PSC等分析工具的适用范围和应用标准，提升政府部门的公共理财能力，推动实施基于责权发生制的政府长期预算编制体系，发挥财政资金服务于经济社会发展的根本目的。

五是引领推动实施第三代PPP

雄安新区之所以被视为“千年大计、国家大事”，就是因为将其定位为国家高质量发展的样板工程。贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，不仅与联合国倡导的以人为本和实现可持续发展目标的要求非常契合，更是雄安新区今后推动基础设施投融资体制机制改革创新必须回答的问题。

探索实施作为“可持续发展工具”的第三代PPP，应纳入雄安新区基础设施投融资模式创新顶层设计的核心内容。要在更高的层面来理解和完善雄安新区PPP制度体系，从全局的视角完善雄安新区未来的PPP模式推广路径，形成更多共识。

基于PPP在我国当前发展的实际情况，雄安新区推广应用PPP的总体思路应该是，总结第一代PPP模式在全国各地推广应用的经验教训，大力推动转向第二代PPP，并在此基础上，以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念为导向，结合雄安实际，借鉴国际经验，积极推动转向第三代PPP的实践。

雄安新区PPP模式的创新探索，要以绿色及可持续发展为导向，结合各种绿色金融工具的应用，研究探索雄安新区新一代PPP模式应用的思路、办法和举措，发挥在全国层面的引领和示范作用，形成具有国际影响力的新一代PPP典型示范案例，将第三代PPP模式的探索应用作为推动雄安新区基础设施投融资体制机制改革创新的重要抓手。