【济邦观点】PPP项目绩效考核探析

1.1.PPP项目绩效考核的理论基础

一般而言PPP模式具有的优势包括：更高的经济效率、更高的时间效率、基础设施/公共服务的品质得到改善、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。但是在PPP项目实施过程中，实现上述优势主要依赖于PPP模式自身特性（合理的交易机制及风险分配）、完善全面可执行的法律体系、PPP项目协议机制构架的落实、合理必要的绩效考核等。绩效考核作为一项提高效率、提升服务质量的重要手段，在我国的PPP实践中已经得到了普遍的重视。

1.2.政策基础

自我国本轮推行PPP模式以来，从发布政策的脉络可以清晰看出，监管层面对PPP项目绩效考核的要求和重视程度在逐渐增强，相关政策文件按照时间顺序梳理如下。

2014年关键字：建立评价体系、参考依据。开始提出PPP项目绩效考核，并将绩效考核作为价费标准、财政补贴等依据。具体政策如下：

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中：“项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。”

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知》（财金〔2014〕76号）规定：“省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。”

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中“定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报”；“政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付”等。

2015年关键字：全生命周期绩效管理、以绩效评价结果作为对价支付依据、付费与绩效评价挂钩，提出考核与付费挂钩以及全生命周期的绩效考核管理机制。具体政策如下：

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”；“在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据。”；“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”等。

2016年关键字：应当、明确项目付费与绩效评价结果挂钩。提出PPP项目的支出责任要求公共服务绩效挂钩，但是未就如何挂钩以及挂钩的程度做出规定。具体政策如下：

《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）中“要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。”

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）第十七条规定：“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”。根据上述政策规定和要求，绩效考核是PPP项目实施的重要内容甚至是前提。不过，绩效考核本来就是所有企业管理的难点之一，PPP模式在中国大规模施行的时间又比较短，PPP项目的绩效考核体系设定出现一些很可能对项目实施造成不利影响的共性问题。本文拟就这些问题进行分析并提出解决建议。

2017年关键字：30%、不得入库。通过不得入库的方式，要求项目落实绩效考核。具体政策如下：

《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76号）中“项目应当建立完善的运营绩效考核机制”。

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中不得入库的情况“包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”。

2018年关键字：落实、加强。在2017年入库层面严格要求绩效考核外，逐步开始在其他实际操作层面要求加强落实绩效考核。具体政策如下：

《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）提出要“落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核，落实按效付费机制，强化激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给”；“加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息，实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控”。