随着规范PPP管理力度的加强,2017年入库项目数量和规模出现较大幅度下降。从项目投资回报来看,可行性缺口补助项目最多,使用者付费类项目最少,国家示范项目落地率较高。
文/赵全厚 张立承
中国财政科学研究院
政府和社会资本合作(PPP)近年来在我国得到大力推广,发展势头迅猛,有力推动了供给侧结构性改革,助力加大基础设施和公共服务供给。但在应用、推广PPP过程中,存在伪PPP、PPP被违规利用、被沦为地方政府的变相举债融资工具等现象,偏离了PPP创新公共服务供给机制的本源,增加了地方政府隐性财政风险。为此,从2017年底开始财政部开展了大范围的项目库清理规范工作,不少不合规PPP项目被清理出库,取得了初步成效,为合规的PPP项目营造了良好的发展氛围。
规范发展 清退不合规PPP项目
2015年,PPP在我国呈现出井喷式发展势头,但随着PPP模式的推广、入库项目的增多,各种风险与问题也随之泛滥。这些问题主要集中在以下几个方面。
——PPP被违规滥用、异化为地方政府的融资平台工具。PPP在我国快速推进的同时,出现了被泛化滥用、异化为新的融资平台等新情况、新问题,“明股实债”“固定回报”“保底承诺”“政府隐性担保”“以购买服务名义违规为PPP项目融资”等现象时有发生,有违PPP的根本宗旨与原则,加剧了地方政府隐性债务来源。如地方政府以各种方式向社会资本方承诺回购其投资本金、保障其最低收益和承担其投资本金损失,地方以政府购买服务名义违法违规融资,为PPP建设工程项目变相举债等。
——一些PPP项目前期准备不充分、操作实施不规范。PPP运作的关键是前期要做好充分论证、充分准备,在操作时要规范实施。但是一些PPP项目在前期准备时不充分、在实施中不规范操作。如有的项目因征地受阻或因前期手续不全等问题而无法推进;有的项目未按规定开展“两个论证”,或存在虚假论证、“超过10%红线”等;有的PPP项目操作流程不按规范运作,不进行信息公开,建设与运营“两张皮”。
——央企参与度过高,民企参与不足。以国家示范项目为例。截至2017年底,572个落地国家示范项目签约社会资本共944家,其中,国有企业(含国有独资、国有控股)549家,占比58%,是社会资本方的主力军;民营企业(含民营独资和民营控股)328家,占比34.7%;港澳台和外商40家,占比5%;其他27家,占比3%。央企参与过多,有违供给侧结构性改革中去杠杆及PPP要扩大社会资本合作的初衷。
——项目结构不合理,使用者付费类项目比例低。目前进入管理库的PPP项目,可行性缺口补助项目、政府付费类项目、使用者付费类项目数量分别占比41.1%、40.4%、18.5%,这三类项目投资金额分别占比54.7%、30.6%、1.7%。PPP项目的初衷是鼓励更多的项目采用使用者付费模式,而尽可能减少政府付费模式。从目前项目结构来看,使用者付费类项目的数量和投资金额占比过低,说明绝大多数PPP项目都需要政府付费或政府对缺口进行补助,这无疑会加剧财政支出的压力。因此,PPP的项目结构不太合理,还需进一步优化,以提高使用者付费项目的数量和投资金额比例。
——各地财政承担能力与PPP项目中的政府支出责任不匹配。总体来看,各地开展PPP情况差距较大。一般来说,PPP投资规模越大,政府未来面对的支出责任和财政风险可能越大,隐匿的风险也就可能越大。而财政收入越高,承担财政风险的能力越强。
为规范PPP发展,财政部PPP中心从2017年11月开始,在全国开展了PPP项目库清理工作。根据财政部数据,2017年发生退库项目973个,截至2018年4月23日,全国各地累计清理退库项目达1695个,涉及投资额1.8万亿元;需要整改项目达2005个,涉及投资额3.1万亿元。
发生退库的项目类型主要有:
一是项目不适合采用PPP模式、不再继续采用PPP模式或项目停止。
二是前期准备不到位、不规范。本次清库项目中,前期准备不到位的项目有506个,未按规定开展“两个论证”的项目有217个。
三是不规范运作和公开PPP项目。有的项目不符合PPP规范的操作流程。本次清库项目中,不符合规范运作要求的项目有277个,未按规定进行信息公开的项目有488个。
四是政府违规担保。本次清库项目中,涉嫌地方政府违法违规举债担保的项目有14个。
五是其他原因。本次清库项目中,因其他原因被清退或整改的项目有1354个。比如一些项目在前期重复入库,后期逐步整合删减等。
PPP入库项目数量下降质量提高
随着规范PPP管理力度的加强,2017年入库项目数量和规模出现较大幅度下降。总体来看,全国各地PPP项目和投资差距较大;PPP项目库所涉及的19个行业中,市政工程、交通运输项目占据半壁江山;从项目投资回报来看,可行性缺口补助项目最多,使用者付费类项目最少,国家示范项目落地率较高。
据全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库数据显示,截至2017年12月31日,全国PPP入库项目共计14424个,累计投资额达18.2万亿元。为优化管理,财政部PPP中心将项目库中尚处于识别阶段,即未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,地方政府部门有意愿采用PPP模式的项目,纳入储备库管理,列入储备项目;将已处于准备、采购、执行和移交阶段,完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目,纳入管理库管理。
数据显示,截至2017年12月31日,储备库项目共计7287个,占总项目库的50.2%,投资额为7.4万亿元;管理库项目共计7137个,占总项目库的49.48%,投资额为10.8万亿元。在管理库中,4408个项目处于准备、采购阶段,占管理库的61.76%;2729个项目处于执行阶段,0个项目处于移交阶段,PPP项目落地率为38.24%
从PPP项目行业分布情况看,PPP项目库涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个一级行业。在管理库中,截至2018年1月31日,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数排前三,分别为2782个、1072个和574个,分别占全国PPP管理库项目总数的37.36%、14.40%和7.71%,接近全国PPP管理库项目总数的60%。
从PPP管理库项目地区分布情况看,管理库中各地项目数和投资额分布差距较大。截至2018年1月31日,河南、山东(含青岛)、湖南项目数量居前三位,分别为695个、679个、591个,占管理库项目总数的26.4%。深圳纳入PPP管理库项目只有1个,上海、厦门、西藏PPP项目各有2个。PPP管理库项目中投资额居前三位的是湖南、贵州、河南,分别为9198亿元、9058亿元、8394亿元,占管理库项目总投资的23.5%。PPP管理库项目投资额最低的是深圳和上海,投资额各为16亿元。
从PPP管理库项目投资回报机制分布情况看,管理库项目按投资回报机制构成分为可行性缺口补助类项目、政府付费类项目、使用者付费类项目。截至2017年12月31日,可行性缺口补助项目最多,共2930个项目,投资额为5.9万亿元,分别占管理库项目数量和投资金额的41.1%和54.7%;政府付费类项目居中,项目数为2884个,投资额为3.3万亿元,分别占管理库项目数量和投资金额的40.4%和3.6%;使用者付费类项目最少,项目数为1323个,投资额1.6万亿元,分别占管理库项目数量和投资金额的18.5%和14.7%。
来源:中国财经报
END
2014年3月,财政部在北京国家会计学院开展全国PPP推广工作之后,崔志娟教授团队研发了PPP实务操作培训课程体系,启动了全国第一个PPP实务操作培训班。
培训特色:课程系统性开发+模拟实战操作;
责任教授实操案例:2015年崔志娟教授指导的《禹城市城乡教育综合发展PPP项目》被称为“禹城经验”,该模式被视为非收益性项目PPP模式的应用范例,指导的禹城和武城PPP项目都已入选财政部第三批示范项目,指导河南舞阳为民中心项目已签约落地;崔志娟教授主持广东佛山地铁2号线PPP项目咨询等工作,受邀河北、山东、四川、新疆等地进行《政府与社会资本模式》专题讲座与PPP项目操作指导工作......
研修对象
1. 地方政府部门及新城、新区管委会等部门相关人员。
2. 地方投融资平台公司和市政公用事业等单位相关人员。
3. 央企、民企、混合所有制企业、外国企业等社会资本方的相关人员。
4. 政策性金融机构、商业性金融机构及其他非银行金融机构相关人员。
5. 专业服务机构的相关人员。包括但不限于规划设计院、咨询公司、财务顾问、律师等单位人员。
6. 研究机构的相关人员。包括但不限于科研机构、高等院校等单位的相关人员。
研修内容
根据PPP课程体系性质,将课程分为综合高级班、政府班、企业班、行业班,报名时可以同时报综合高级班+政府班,或综合高级班+企业班,同时报班会有适当优惠!行业班视具体时间另行安排!
模块一、PPP项目政策规范和项目整改分析
(1)最新政策文件解读
(2)PPP项目的整改情况和措施
(3)PPP项目整改和操作问题分析
(4)PPP示范项目案例分析
模块二、PPP项目财务测算问题及解决方案(一天)
(1)PPP项目的财务测算基础
(2)PPP项目财务测算的七大问题分析
(3)PPP项目财务测算问题的解决方案
(4)PPP项目采购方案的财务指标选择
(5)PPP项目财务测算的案例分析
模块三:PPP项目实施方案的核心点分析
(1)PPP项目风险分配与风险管控问题
(2)PPP项目回报机制设计问题
(3)PPP项目的绩效考核标准设计问题
(4)PPP项目方案设计解决方案
(5)PPP项目方案设计案例分析
模块四:PPP项目融资方案和基金使用模式
(1)PPP融资政策与金融监管解读
(2)PPP项目融资方案设计可行性方式
(3)PPP项目的融资审批流程和审批关键点
(4)PPP项目的基金引入方式和使用
(5)PPP项目的融资和基金设计案例
模块五:PPP资产证券化和专项债工具安排
(1)PPP项目资产证券化和专项债发行基础
(2)PPP项目资产证券化的发行程序
(3)PPP项目专项债的的发行程序
(4)PPP项目资产证券化和专项债的案例
模块六:PPP项目绩效设计和绩效评价
(1)PPP项目绩效指标设计
(2)PPP项目绩效评价政策要求
(3)PPP项目绩效评价基础
(4)PPP项目绩效评价方法
(5)PPP项目绩效评价案例分析
模块七:PPP项目的税收管理与税收筹划
(1)PPP项目的组织形式及相关税务考虑
(2)PPP项目各阶段需考虑的税务问题
(3)PPP项目的税务风险管理
(4)PPP项目税收筹划与管理的案例分享
模块八:PPP项目法律风险防范与再谈判
(1)PPP项目的合同法律风险点分析
(2)PPP项目整改的主要法律风险点
(3)PPP项目再谈判的法律条件
(4)PPP项目再谈判问题及处理措施
模块九:实务工作坊:PPP项目落地指导答疑和实践操作
(1)PPP项目案例的背景介绍
(2)PPP项目案例问题的选取
(3)PPP项目案例问题的成因分析及归类
(4)PPP项目案例问题的解决策略
(5)专家评价和指导项目落地操作
备注:PPP项目创新模式思路,以及教育与医疗类、片区开发类、轨道交通类、市政道路类、海绵城市、综合管廊等PPP项目部分案例会在各模块中出现。
专题课程升级体系(课程内容具体见每个课程体系),时间为4天:
1.政府与社会资本合作(PPP)模式实战操作高级专题班(政府实操班)
模块一、预算法与预算体制改革
模块二、地方政府性债务风险管控
模块三、地方政府PPP操作流程与协作分工
模块四、PPP项目的绩效考核和绩效支付
模块五、PPP项目政府风险承担与风险管控
模块六、PPP项目的政府投资基金管理
模块七、PPP项目的财务测算与采购指标设置
模块八、新型城镇化PPP项目案例操作
模块九、PPP项目的政府操作问题研讨会
2.政府与社会资本合作(PPP)模式实战操作高级专题班(企业实操班)
模块一、PPP项目投资的筛选与投资决策
模块二、PPP项目全流程的税务筹划与税务风险管控(一天)
模块三、PPP项目的会计处理与合并报表
模块四、如何进行企业的PPP项目财务测算
模块五、PPP项目全流程风险分配与风险管控
模块六、PPP项目的磋商谈判和沟通技巧
模块七、PPP项目的投融资与资产证券化
模块八、PPP项目的企业操作问题研讨会
3.政府与社会资本合作(PPP)模式实战操作行业专题班(交通运输班)
模块一、交通行业PPP政策要点
模块二、PPP项目的核心操作要素分析
模块三、PPP交通项目操作实务(典型案例分析)
模块四、交通产业基金的建立与运行机制
模块五、交通PPP项目管理实务
模块六、交通PPP项目财审问题
模块七、交通PPP项目的绩效管理案例
模块八、交通PPP项目的典型案例分享
备注:课程由国家会计学院和交通部交科院共同设计,由学院与交通部、交科院等专家授课。
4.政府与社会资本合作(PPP)模式实战操作行业专题班(养老服务班)
……
备注:相关行业专题课程设计内容体现行业PPP特点,由相关部委顶级专家亲临授课。
专家阵容(部分专家)
专家团队由财政部、国土部、交通部、证监会、保监会等相关部委领导、上交所、四大事务所、高校教授、著名咨询机构、大型企业实操专家等PPP领域的顶级专家构成。
秦荣生北京国家会计学院院党委书记兼院长,全国政协委员,教授,博士研究生导师。
崔志娟北京国家会计学院教授,项目责任教授,禹城市挂职副市长,财政部和发改委PPP定向邀请入库专家,财政部示范项目PPP评审专家,交通部科学院和环保部环规院PPP专家。
王衞東国浩律师事务所主任合伙人,财政部、发改委PPP定向邀请专家,国家示范项目评审专家。
任宇航北京投资有限公司资本运作部总经理兼PPP中心主任,作为京投公司融资计划部总经理负责4号线、14号线、16号线的PPP项目设计工作,是北京ABO模式的设计者,是财政部、发改委双库专家。
谭志国中国投资咨询有限公司副总经理,中国建筑学会建筑经济分会投融资委员会副主任委员,财政部和发改委PPP定向邀请专家,国家示范项目评审专家。
李晓晖德勤PPP研究与服务中心主管合伙人,拥有超过25年的基础设施PPP项目顾问经验,财政部PPP入库专家。
曹勐中国建设银行总行资产管理业务中心基金投资业务负责人,中国PPP基金监事,参与中国PPP基金、中国国有资本风险投资基金的组建工作,2014年负责建行的PPP基金和资本金投融资业务,累计投资500多亿元,投资规模位居金融系统第一名。
贺先生上交所资产证券化业务负责人,担任发改委证监会PPP项目资产证券化联合工作小组成员。
王天义中国光大国际有限公司执行董事、总经理,清华大学PPP中心主任,发改委PPP定向邀请专家。
金永祥大岳咨询有限公司总经理,财政部、发改委PPP定向邀请专家,国家示范项目评审专家。
专家还有地方政府领导以及课程体系中需要的其他专家。师资团队具有高端性、专业性、专属性等特点。
(备注:因篇幅限制仅部分师资信息,全部师资信息会在PPP的APP中展示)
崔志娟责任教授制PPP实务操作高级研修课
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