【行业资讯】先睹为快!《2018年中国PPP市场年报(简版)》新鲜出炉!

一、全国PPP项目成交情况

本报告中PPP项目成交分析^[1]，分为两个口径：

（1）财政部PPP综合信息平台项目库数据（下称“财政部”），主要指项目管理库中进入采购阶段或执行阶段且公布了成交信息的项目，若管理库中准备阶段的项目及储备清单中识别阶段的项目实际已公开中标信息，则纳入成交项目分析范围；

（2）市场全口径PPP项目数据（下称“全口径”），包括明树数据观测的全国所有公开采购的PPP项目，包含了财政部入库项目中的执行阶段项目，以及未入财政部项目库的成交项目。

本报告中数据统计时间截至2018年12月31日。

受92号文、54号文、资管新规等从严监管政策的影响，相比于2014至2017年，2018年PPP项目成交数量和规模均呈现下降趋势。2018年财政部口径共成交2185个项目，总投资规模为2.73万亿；全口径共成交2513个项目，总投资规模为3.16万亿。

图1 2014-2018年PPP项目年度成交情况统计图

2014至2018年，财政部口径共有5032个项目成立了项目公司，落地率^[2]为73%；全口径共有6165个项目成立了项目公司，落地率为68%。财政部PPP项目落地率相对较高，合作谈判效率较高。

图2  2014-2018年PPP项目公司成立情况统计图

项目公司成立历时情况反映了PPP项目中各参与方沟通谈判、签订合同的效率。2014至2018年，PPP项目公司成立历时集中在30-60天，财政部PPP项目以41-50天为数量占比最大的历时区间，全口径PPP项目以21-30天为数量占比最大的历时区间，整体历时分布以100天以下为主；在全口径下PPP项目公司成立历时300天以上的现象也相对显著，各参与方的沟通历时较久，项目的边界条件有待进一步清晰和完善。

图3  PPP项目公司成立历时情况统计图

2018年国有企业仍在中标社会资本中占据较大份额。国有企业当中，地方国企和央企下属公司占据份额较大。民营企业作为PPP市场的重要参与方，财政部口径PPP项目中成交项目规模和数量占比分别为29.75%和47.14%，全口径PPP项目中成交项目规模和数量占比分别为29.93%和47.95%。

图4  2018年中标社会资本类型统计图

图5 2018年中标社会资本性质统计图

二、全国PPP综合信息平台项目库变化情况

截至2018年12月31日，财政部项目库（包含项目管理库和项目储备清单）在库项目总计12553项，总规模17.55万亿，其中，管理库在库项目8556项，规模12.90万亿。92号文发布之日至2018年12月31日，财政部PPP综合信息平台项目管理库减少项目共计2137项，储备清单减少项目共计4217项。

管理库减少项目中，内蒙古、山东、新疆维吾尔自治区等地减少项目数量较多，内蒙古、湖南、山东等地减少项目规模较大；减少项目主要集中在市政工程和交通运输领域；此外，使用者付费类项目减少的比例较大。

图6 2018年财政部PPP综合信息平台项目管理库月度减少项目统计图

三、示范项目规范情况

根据对示范项目8种变动情况的统计，发现一、二批次示范项目合规性较低，92号文发布之后评选的第四批次示范项目合规性较高。在库并保留示范级别的989个示范项目中，地区分布方面，云南的示范项目数量最多；行业分布方面，市政工程领域的示范项目数量最多。

图7 示范项目变动路径图

四、2018年PPP榜单

本报告以2018年全口径PPP项目数据为统计基础，发布PPP市场年度榜单：按照总中标规模对社会资本进行排名，反映不同社会资本的竞争力水平；按照项目规模对单体项目进行排名。

2018年的PPP市场中，华夏幸福基业股份有限公司、中国中铁股份有限公司、中国建筑股份有限公司等企业排名仍旧靠前。但是，2018年不乏一些“黑马”企业，这些企业或参与了大规模项目，或在项目数量上领先。

表1 2018年十大社会资本投资人

五、项目推介分析

国务院、国家发改委等大力推动向民间资本推介重点领域项目，要求各地加快建立向民间资本推介项目的长效机制，同时鼓励民间资本采取多种形式规范参与PPP项目。国家层面在交通领域，国家发改委和民航局联合推介17个拟吸引投资的民航项目，总投资额498亿元。

地方层面，全国共27个省份开展了项目推介，推介项目总数超4000个，推介项目总规模超6.5万亿。其中贵州省是2018年全国项目推介数量与推介规模均最高的省份。从项目内容看，地方多以符合产业规划政策、市场前景好、综合效益高、投资回报稳定、项目成熟度为主要参考特征，筛选出适合民营企业投资的项目，整体呈现投资规模适中，经营性项目占比较高，项目前期工作完善的特点。

图8 全国各地项目推介区域分布图

一、城市PPP投资潜力指数

PPP模式作为提高公共服务供给效率的管理模式，对实现我国可持续发展有重要意义。在这一模式下，各参与方均能通过有效的激励机制，实现合作共赢。为实现可持续发展的PPP模式这一理论构想，需要从经济、社会、环境等多维度权衡利弊。本报告以我国地级以上城市为分析对象，构建了城市PPP投资潜力指数。本报告将从信用风险、PPP市场供给情况、基本公共服务均等化需求三个维度衡量城市PPP投资潜力，其中信用风险与PPP市场供给两个维度用于衡量当下，而基本公共服务均等化用于衡量未来。本报告通过对三个维度分别构建评估体系，最终综合计算城市PPP投资潜力指数。

图9 城市PPP投资潜力指数排名分布图

二、地方财政承受能力分析

自2017年8月以来，财政部下发一系列的文件，开展财政支出责任监管工作，严控10%红线。2018年5月4日，财政部金融司发布《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》，由于部分财政承受能力论证报告存在项目信息不完整，阶段更新不及时，计算方法错误，所用一般公共预算支出预测增长率口径不一致等问题；另尚有1046个项目无财承报告或财承报告不完整。因此，《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》所统计之数据，与市场实际发生的相比，尚有部分缺失和保守之处。

本报告根据明树数据库，及时追踪财政部全国PPP综合信息平台项目库数据，做到项目阶段的实时更新，并由此构建地方财政承受能力预测模型。模型根据各项目的行业类型与交易边界条件，预估未来年度的财政支出责任，同时通过结合各地历年的财政支出数据，预测未来几年财政支出期望增长与支出数据，最终计算各省市地区财政承受能力比例与剩余空间。

通过对316个地级市2018年至2023年的财政承受能力预测分析，2018年市本级PPP项目的财政支出责任近1500亿元，且随着2016年起PPP项目爆发式增长期间落地的项目逐步完成项目建设进入运营期，对2019年至2021年间的财政承受迅速加压。在行业类型维度，市政工程类项目在支出责任中占据最大份额且增长趋势显著，2023年预计将对316个城市的市本级财政产生1800亿左右的支出责任。从各省的市本级平均财政承受能力分析，东部省份的情况较为乐观，市本级平均财承普遍相较10%红线有一定的距离，仍存在较大PPP运作空间。需要注意的是，2018年云南、贵州、四川、新疆、内蒙古、吉林以及海南、河南面临着较为严峻的红线压力。且根据今后五年各省平均财承的趋势，上述省份面临的财承风险较高。

图10 2018年-2023年各省市本级总体财承分布

图11  2018年-2023年各省市平均财承分布

三、地方债务情况

截至2018年11月末，全国地方政府债务余额18.29万亿元。其中，专项债务增长速度明显更快，非政府债券形式存量政府债务仅为0.26万亿元。2015至2018年专项债券发行复合增长率达138%，2018年专项债券新增规模1.35万亿，预计2019年这一额度有可能突破2万亿元。

2017年开始试点发行“项目收益专项债”，目前含二十余种类型，包括土地储备、收费公路、轨道交通、棚改、公办高、教育、水资源配置、乡村振兴专项债等。截至2018年底，项目收益专项债共发行564只，总规模1.30万亿元。发行面额方面，不同类型的项目收益专项债券的平均面额有着较大差异，其中棚户区改造、土地储备、收费公路三类传统类型平均面额最大，各地区创新的品种往往发行面额较小。发行成本方面，项目收益专项债的平均发行利率为3.97%。发行地区方面，四川省发行的种类最多，发行的总数量在各省排名第一位。

图12 项目收益专项债券各类型发行情况统计图

四、绿色债券

国内绿色债券是指募集资金主要用于支持绿色项目的债券。而绿色项目通常是指有利于改善气候、空气、水、土壤、生态、能源消耗等的项目，具体包括节能、污染防治、资源节约与循环利用、清洁交通、清洁能源、生态保护和适应气候变化等。

2018年中国大陆境内绿色债券发行规模达2293.99亿元，发行数量为128只，包括85个发行主体发行的金融债、企业债、公司债、中期票据、短期融资券。

图13 2018年中国境内各月度绿色债券发行情况分布图

2018年中国境内绿色债券发行规模较2017呈下滑趋；2018年的月度发行规模及数量波动较大，整体呈现上升趋势；全年共有24个省份参与绿色债券的发行，北京市发行绿色债券数量最多，福建省绿色债券发行总金额最高；2018年绿色金融债不管是发行金额，还是发行数量均占比较大。其发行总额占比达59%，绿色企业债发行只数与金融债的发行只数相当，但其发行金额远远低于绿色金融债；发行主体以地方国有企业为主，国有企业数量占比及其发行绿色债券的总体数量和规模占比均超过60%。

一、政策分析

2018年是改革开放40周年、“贯彻落实十九大精神的开局之年”、我国“十三五”纲要承上启下的一年，经过2018年降杠杆之后，工作重心已经转向了“六个稳”，稳投资被摆在突出位置。基础设施投资又在稳投资中发挥着基础性的作用，因此仍是重中之重。2018年底，在财政部对PPP项目管理库清理整顿基础上，结合近期中共要求加大基础设施领域补短板的力度，一些银行开始加大对基础设施建设领域投资，政策回暖。2018年底中央经济工作会议中明确提出，要逆周期调节，要高质量发展，要发挥投资的关键作用，要大幅度增加地方政府专项债规模。PPP是基础设施建设模式转型发展的重要载体，或将迎来更大的发展空间。

图14 2018年基础设施及PPP中央重点政策时序图

2018年基础设施PPP投融资领域的政策态势整体呈现为：

（1）PPP项目库清理成效显著，规范管理仍为2018年政策主线；

（2）资管新规重磅出台，PPP投融资领域合规管控全面提升；

（3）中央严控地方政府隐性债务，PPP项目中隐性债务的认定逐渐规范；

（4）先抑后扬，促基建补短板，年末政策层面回暖，促进民企加速发展；

（5）重点行业聚焦，国家政策助力文旅、生态环境保护等行业。

总体来看，2018年PPP继续深化管理和监管的一年, PPP进入深度调整期。PPP市场乱象整理出清，效果显著，项目合规监管常态化，风险管控全面提升，地方隐性债务防控加码，PPP市场整体趋于稳定。在大力发展基础设施和公共服务趋势下，PPP模式作为基础设施投融资模式的重要选择在年末迎政策回暖，释放诸多利好信号，PPP立法呼之欲出，或将在2019年为中国PPP发展打开全新局面。

同时本报告根据PPP的发展成熟度和活跃度主要选择了江苏、山东、山西、福建、湖南、贵州以及甘肃进行观察，对2018年在规范推进、拓宽投融资形式、创新发展基础设施以及PPP方面表现突出的七大省份进行总结得出主要结论为：规范发展和防范债务风险成为地方PPP政策的核心和主线，地方融资方式在不断创新，地方更注重PPP的创新，拓展发展新思路。

二、热点话题

本章节摘取2018年与基础设施和PPP投融资相关的热点话题，探讨话题源起与发展，主要包括四个话题：棚户区改造、一带一路、乡村振兴、全面实施预算绩效管理。

棚户区改造部分通过政策演进及2018年讨论主题变化理清发展脉络，并解析棚改安置方式和融资途径，重点分析棚改专项债的发行情况与趋势；

一带一路部分通过梳理2018年“一带一路”主要政策推进变化，以及我国企业对外参与的竣工或投产项目，发现2018年我国对外新增的项目以基础设施建设项目（如水电站、轨交、码头、道路等）为主，还包括轻轨等轨道交通装备的输出项目、轻轨运营项目、可行性研究与规划设计等前期工作签约等。我国走出去的企业中，以国企为主力军，其中中国铁建、中国中铁、中国交建、中国电建等，是我国走出去的领军企业。同时引入“一带一路”参与度指数、对贸易成本的影响评估，以及“一带一路”沿线PPP的政府监督质量评估指数，分析“一带一路”实施产生的积极作用。

（一）PPP发展机制

（1）PPP顶层设计将出台

（2）财承红线不能破

（3）绩效管理进一步增强和落实

（二）PPP市场方向

（1）PPP成交量平稳提升，高速扩张不会复现

（2）财政部PPP项目库趋向稳定，“能进能出”原则不会改变

（3）可行性缺口补助将受到青睐

（4）环保、文旅等行业开始升温

（三）PPP结构调整

（1）补短板持续发力，铁路轨交势头猛

（3）财政管理体制改革，提升PPP实施空间

（4）地方政府债券优化，拓展基建发展结构

（四）PPP前瞻方向

（1）PPP二级市场发展令人期待

（2）PPP项目全生命周期专业投资管理机构将迎来广阔空间

（3）数字建造与运维支撑PPP可持续发展

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