【筑巢·PPP】我国PPP项目去伪存真成效初显

2015年，PPP在我国呈现出井喷式发展势头，但随着PPP模式的推广、入库项目的增多，各种风险与问题也随之泛滥。这些问题主要集中在以下几个方面。

PPP被违规滥用、异化为地方政府的融资平台工具。PPP在我国快速推进的同时，出现了被泛化滥用、异化为新的融资平台等新情况、新问题，“明股实债”“固定回报”“保底承诺”“政府隐性担保”“以购买服务名义违规为PPP项目融资”等现象时有发生，有违PPP的根本宗旨与原则，加剧了地方政府隐性债务来源。如地方政府以各种方式向社会资本方承诺回购其投资本金、保障其最低收益和承担其投资本金损失，地方以政府购买服务名义违法违规融资，为PPP建设工程项目变相举债等。

一些PPP项目前期准备不充分、操作实施不规范。PPP运作的关键是前期要做好充分论证、充分准备，在操作时要规范实施。但是一些PPP项目在前期准备时不充分、在实施中不规范操作。如有的项目因征地受阻或因前期手续不全等问题而无法推进；有的项目未按规定开展“两个论证”，或存在虚假论证、“超过10%红线”等；有的PPP项目操作流程不按规范运作，不进行信息公开，建设与运营“两张皮”。

央企参与度过高，民企参与不足。以国家示范项目为例。截至2017年底，572个落地国家示范项目签约社会资本共944家，其中，国有企业（含国有独资、国有控股）549家，占比58%，是社会资本方的主力军；民营企业（含民营独资和民营控股）328家，占比34.7%；港澳台和外商40家，占比5%；其他27家，占比3%。央企参与过多，有违供给侧结构性改革中去杠杆及PPP要扩大社会资本合作的初衷。

项目结构不合理，使用者付费类项目比例低。目前进入管理库的PPP项目，可行性缺口补助项目、政府付费类项目、使用者付费类项目数量分别占比41.1%、40.4%、18.5%，这三类项目投资金额分别占比54.7%、30.6%、1.7%。PPP项目的初衷是鼓励更多的项目采用使用者付费模式，而尽可能减少政府付费模式。从目前项目结构来看，使用者付费类项目的数量和投资金额占比过低，说明绝大多数PPP项目都需要政府付费或政府对缺口进行补助，这无疑会加剧财政支出的压力。因此，PPP的项目结构不太合理，还需进一步优化，以提高使用者付费项目的数量和投资金额比例。

各地财政承担能力与PPP项目中的政府支出责任不匹配。总体来看，各地开展PPP情况差距较大。一般来说，PPP投资规模越大，政府未来面对的支出责任和财政风险可能越大，隐匿的风险也就可能越大。而财政收入越高，承担财政风险的能力越强。

为规范PPP发展，财政部PPP中心从2017年11月开始，在全国开展了PPP项目库清理工作。根据财政部数据，2017年发生退库项目973个，截至2018年4月23日，全国各地累计清理退库项目达1695个，涉及投资额1.8万亿元；需要整改项目达2005个，涉及投资额3.1万亿元。

发生退库的项目类型主要有：一是项目不适合采用PPP模式、不再继续采用PPP模式或项目停止。二是前期准备不到位、不规范。本次清库项目中，前期准备不到位的项目有506个，未按规定开展“两个论证”的项目有217个。三是不规范运作和公开PPP项目。有的项目不符合PPP规范的操作流程。本次清库项目中，不符合规范运作要求的项目有277个，未按规定进行信息公开的项目有488个。四是政府违规担保。本次清库项目中，涉嫌地方政府违法违规举债担保的项目有14个。五是其他原因。本次清库项目中，因其他原因被清退或整改的项目有1354个。比如一些项目在前期重复入库，后期逐步整合删减等。