【学术前沿】PPP项目是否提升了基础设施的产出效率?

汪立鑫 左川 李苍祺

复旦大学世界经济研究所 复旦大学经济学院

关键词：

PPP项目; 规模效率; 纯技术效率; 多期双重差分法; 双重差分倾向得分匹配法;

出于建立社会主义市场经济体制、进行投融资改革的需要, 1994年起我国在基础设施领域试行公私合作伙伴项目 (Public-Private Partnership, PPP) 。在总结试点经验的基础上, 住建部2002年出台相关鼓励和规范PPP项目的文件, PPP项目得到大力的推广和发展。然而好景不长, 受2008年金融危机的影响, 我国出台四万亿刺激计划, 政府引导的巨额资金进入基础设施领域, PPP模式受到巨大冲击, 大量PPP项目转为由政府主导的项目组织形式, PPP发展进程受阻。直至2013年底, 国家发改委和财政部开始出台并完善相关政策法规, 重新引导PPP项目的发展, PPP项目改革进入新时代。迄今为止, PPP项目已发展了30余年, 涉及领域之广, 为我国基础设施的完善提供了有力的支持, 同时也为我国经济增长奇迹做出了重要的贡献。

但是, 围绕该新兴项目组织形式也产生了许多尚待解决的问题:PPP项目组织形式是否真的优于传统项目组织形式, 如何客观地评价PPP项目的实施效果?如果PPP项目的实施效果不明显, 是因为项目实施过程中的问题, 还是受外部因素的干扰, 抑或二者兼而有之?在推行PPP项目的过程中, 可以总结出哪些经验教训, 为以后更好地推行PPP项目提供借鉴?

已有文献从理论和经验两方面对PPP项目作出了广泛的评价。从理论角度来看, 学者们通常结合项目运行的不同阶段来评价PPP项目的优劣势。对于前期准备阶段, 私人部门相对于公共部门在评估成本收益上较为严谨, 一定程度上有助于筛选出经济上可行的项目, 避免资源浪费, 因此PPP项目优于传统项目 (姚东旻和李军林, 2015) 。对于设计、建设阶段, 由于PPP项目建设和运营阶段的统一性, 当存在正外部性时, 可能导致基础设施质量、创新水平的提高, 但该效应的实现取决于私人部门对收益的预期以及私人部门努力的可度量性 (Hart, 2003;Hoppea和Schmitzb, 2013;Williamson, 1979) 。对运营阶段来说, PPP项目是否优于传统项目取决于提供产品的属性以及项目期限 (Iossa和Martimort, 2014;Sadka, 2007) 。

在此基础上, 一些研究开始运用样本研究、案例分析、问卷调查等方法来评估PPP项目, 试图为理论研究提供经验论证的支撑。Raisbeck等 (2010) 以印度尼西亚56个电力项目为样本, 统计传统项目与PPP项目的时间和成本, 结果表明, PPP项目与传统项目相比缩短了项目时间因而提升了运营效率, 而PPP项目与传统项目的成本绩效没有显著差异。Henjewele等 (2014) 运用了英国5个PPP项目完整商业案例的文献分析和44个PPP项目的问卷调查表明, 在项目的开发和早期使用过程中, PPP项目存在相当大的成本和时间超支。在时间超支方面, 卫生部门优于交通部门, 但在成本超支方面劣于交通部门。

但已有研究也存在一些问题:一方面, 已有文献对PPP项目的评价多基于PPP项目的各个阶段, 或基于项目本身如项目总成本、建成的道路长度等, 将PPP项目组织形式与传统项目组织形式进行对比, 以探讨二者的优劣性, 分析的角度较为片面, 难以从综合的角度对PPP项目的实施效果进行评价, 且已有研究较少以我国的数据为样本进行分析。另一方面, 研究方法上多基于样本研究、案例分析、问卷调查等方法来评估PPP项目, 而较少采用严谨的计量方法来对PPP项目产生的绩效进行评估。

基于此, 本文试图使用多期双重差分法 (Difference In Difference, DID) 和双重差分倾向得分匹配法 (Propensity Score Matching-Difference In Difference, PSM-DID) , 运用中国2002-2015年地级市面板数据, 基于基础设施产出效率的视角, 将PPP项目的实施视为一项政策冲击, 对PPP项目的实施效果做出评价。本文的研究发现, PPP项目的实施整体上对基础设施产出效率影响不显著, 在剔除区域异质性以及特殊事件冲击的影响后依然成立。但PPP项目的实施对基础设施产出效率有滞后的负向影响, 进一步的机制检验得出, PPP项目的实施提升了新增基础设施投资和存量, 但降低了创新水平。本文的边际贡献在于: (1) 基于基础设施产出效率的视角, 分析PPP项目对其产生影响的作用机制, 对我国PPP项目的实施效果做出评价, 弥补了已有研究的空白, 同时对该项目组织形式的进一步完善和推广具有重要的实践意义。 (2) 运用严谨的实证方法进行政策评估, 且结合我国的现实情况, 充分考虑了可能的外部因素和项目本身对评估效果的影响。

我们将基础设施产出效率界定为给定基础设施投入下产出最大化或产出与基础设施投入比最大化。基于此, 根据影响基础设施产出效率的方式不同, 可将其区分为规模效率和纯技术效率两部分。规模效率是指在技术水平不变的情况下, 当现有基础设施规模低于最优规模时, 提升基础设施规模可得到由规模报酬递增所带来的效率提升。而纯技术效率是指当基础设施投入不变时, 由于技术1的改进, 使得同样的投入带来更多的产出, 所带来的效率改进, 反之亦然。PPP项目的实施可通过影响规模效率和纯技术效率, 从而间接对总的基础设施产出效率产生影响。

从规模效率来看, 基础设施规模可区分为存量和流量两种形式 (张军等, 2007) , 即基础设施投资与基础设施存量, PPP项目的实施可通过影响新增基础设施投资、新增基础设施存量, 从而影响总的基础设施投资额和基础设施存量, 进而影响规模效率。具体来看, 由于土地财政的不可持续性, 传统项目组织形式受到预算约束和债务规模的限制, PPP项目则缓解了地方政府的财政困难, 借助私人资本实现传统项目组织形式下, 地方政府无法负担的基础设施项目, 从而导致新增基础设施投资额上升。此外, 由于基础设施的建设需要一定的时间, 那么随着基础设施项目的开展, 各期新增基础设施存量上升。

新增基础设施投资和新增基础设施存量的上升能否提升规模效率, 受到所处规模报酬阶段的影响。一般认为初始的基础设施投入, 处于规模报酬递增阶段的可能性较大, 可能会带来较高的产出效率, 但若已建成的基础设施尚未得到充分利用, 那么后期相同的投入就不一定还能带来同样的回报, 甚至还可能挤出其他投入, 使得边际生产力下降 (方红生和张军, 2009) 。此外, 当过量的基础设施投资形成过剩的基础设施, 造成闲置, 无法带来收益, 此时如果基础设施的投资额来源于银行贷款, 过量的基础设施将导致大量坏账积压, 同样不利于生产活动 (孙早等, 2015) 。特别的, 由于交通基础设施具有网络性的特点, 因此对于还处在未形成网络时的投入来说, 其边际生产力较低, 但一旦网络形成, 其边际生产力将高于前期, 规模效率也会得到提升 (Hulten, 1996;Straub, 2011) 。

从纯技术效率来看, 根据前文的文献综述我们可得出, PPP项目的实施能否提升技术创新水平取决于私人部门预期收益的高低。此外, 在我国PPP项目的实践中, 私人部门并非完全是通过使用者付费的方式获取收益, 以沈阳第八水厂的PPP项目为例, 私人部门所获取的收益是事先确定的, 政府给予的固定回报承诺为年回报率18.2% (曹远征和付晓建, 2016) 。在收益确定的情况下, 私人部门进行创新的动力将会减弱。而技术创新能否提升纯技术效率取决于技术研发阶段, 由于技术创新的研究到真正运用于实践中存在一定的时间差, 当技术的创新还不够成熟时, 需耗费大量的资源进行试验, 可能导致纯技术效率下降。相反, 当技术创新能够真正运用于实践中, 则有利于提升纯技术效率。

(一) 实证方法

本文采用多期DID的方法, 将所有还没有实施PPP项目的城市作为控制组, 把某一年开始实施了PPP项目的城市作为处理组, 但该城市在未实施PPP项目之前依然是控制组。同时, 需要控制城市的个体效应和时间效应, 来消除可能影响结果的不可观测因素和时间效应。本文参照Beck等 (2010) 的研究构建多期DID模型, 具体设定如式 (1) 所示:

Eit为测算的各地级市基础设施产出效率, 具体测算方法将在后文具体介绍;Ti是组间哑变量, 样本属于处理组时, 取1, 否则取0, Ct为政策哑变量, 某城市第一次实施PPP项目的当年及以后各期取1, 否则取0, 相应的系数β则表示PPP项目对基础设施产出效率的平均效应;Xit表示既随时间变化, 又随城市变化的控制变量, 包括:新增基础设施投资、新增基础设施存量、创新水平、市场规模、集聚水平、经济发展水平、地方政府类型、地方政府债务、产业结构、对外开放、人力资本、金融发展水平;Ai和Bt分别表示地级市和年份的虚拟变量矩阵, 用来衡量不随时间变化的城市特征和不随样本变化的时间特征所带来的固定效应;εit为随机扰动项。

(三) 数据与变量构建

本文城市层面的数据主要来源于《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》, 省级数据及全国数据主要来源于国家统计局, 特别的, 城市创新指数来源于寇宗来和刘学悦 (2017) 的《中国城市和产业创新力报告》, PPP项目的相关数据来源于世界银行PPI项目团队管理的PPI数据库, 为保持数据一致性选择道路、供水和污水处理这两个行业。

年份选择上由于2002年以前数据缺失较多, 再加上2002年十六大的召开进一步强调市场机制, 随后出台一系列规范PPP项目的文件, 使得PPP项目进入稳定推广的阶段 (程哲和李闯, 2017) , 本文最终选择2002-2015年, 245个地级市, 合计3430个样本来进行经验验证。个别缺失的数据主要运用平均增长率的方法补齐, 土地出让收入的缺失则运用抓取的土地交易信息来补全。此外, 为使得变量范围差异不大, 对相关变量进行了一定调整, 具体变量的计算方法以及描述性统计如表2所示。

表2 描述性统计

(一) PPP项目对基础设施产出效率的总体影响

表3展示了PPP项目对基础设施产出效率的总体影响, (1) - (2) 列展示了仅控制各地级市和时间固定效应的回归结果, (3) - (4) 列展示了加入既随时间变化, 也随城市变化的控制变量进行回归的结果。进行对比后可得出, 无论是否加入控制变量, PPP项目对基础设施产出效率均不显著。这样的结果一方面可能是因为PPP项目并未全面推广, 但受制于政策实施现状, 我们无法对其改进, 除此之外, 我们考虑可能有以下几方面原因:

第一, 实证方法本身的局限性。多期DID的方法有严格的假设要求, 即共同趋势假设和样本选择的随机性假设。很显然, 由于地域的差异和经济发展的差异, 各地区基础设施产出效率的特征本身是不一样的。而且, 是否实施PPP项目是地方政府自己的选择, 所以样本选择随机性的假设也难以满足。

第二, 特殊事件的冲击。程哲和李闯 (2017) 提出在2008年金融危机的冲击下, 中国政府推出4万亿的投资计划, 大量资金进入基础设施领域, 使得原有的PPP项目脱离了PPP模式, 转为由政府主导的传统模式。在这种情况下, 大部分PPP项目的“流产”, 可能导致PPP项目的总体作用效果不显著。

第三, 区域异质性。在基于我国样本数据的大量实证研究中, 得出给定基础设施投入, 其产出在不同区域表现出巨大的差异, 效率值也存在较大差异, 如孙早等 (2015) 提出基础设施投资与经济增长之间存在倒U型关系, 即存在一个使得增长率最大化的基础设施投资额的假设, 运用我国东、中、西部的省级面板数据检验出中部和东部较符合这一假设, 而西部的基础设施投资与经济增长却存在负向关系。那么基于上述分析, PPP项目对各城市基础设施产出效率的影响可能会在不同区域表现出较大的差异, 将所有样本统一回归会使得结果出现偏差。

第四, 动态差异。由于PPP项目从签订协议到建成运营的时间跨度长, PPP项目对基础设施产出效率的作用可能存在滞后性, 效果不会立刻显现, 但可能会随着时间的推移而显现出来, 从而导致总体的回归系数不显著。因此在回归中应将滞后期考虑进去, 对PPP项目的影响进行动态分析。

第五, 基于前文的理论分析, PPP项目是通过一定的机制对基础设施产出效率产生影响, 那么可能存在PPP项目对不同机制有相反的作用, 导致作用相互抵消, 从而出现总体影响不显著的现象, 因此需要进一步做机制检验。

进一步分析控制变量的回归结果。新增基础设施存量对总效率有显著的负向影响, 说明总体来看, 道路、供水和污水处理行业可能存在基础设施过剩的现象, 导致新增基础设施存量的上升反而降低了基础设施的产出效率。创新水平对纯技术效率和总效率都产生了显著的负向作用, 且二者相差不大, 说明总体来看, 技术的创新还未真正运用到基础设施的运营中, 导致技术创新降低了纯技术效率, 从而降低了总效率。集聚水平显著地提升了总效率但对纯技术效率不显著, 说明集聚水平更可能通过提升规模效率, 从而对总效率产生了正向的影响。市场规模显著地提升了总效率和纯技术效率, 且系数差异较大, 一定程度上可说明市场规模也显著提升了规模效率。

表3 总体影响 

注:***、**、*分别表示在1%、5%和10%的统计水平上显著, 下同。

(二) 特殊事件影响

我们运用PSM-DID的方法来研究2008年“4万亿投资计划”的冲击下, PPP项目对基础设施产出效率的影响。根据前文的分析, 受该计划的影响, 2008年以前实施的PPP项目大部分转为由政府主导的项目形式。此外, 1994-2002年PPP项目处于探索试行阶段, 有很多项目也并没有完全的顺利推行。因此我们将2008年以前实施PPP项目的城市看做没有实施过PPP项目, 设为控制组2, 将2008年以后实施PPP项目的城市设为处理组, 从未实施过PPP项目的城市依然为控制组。这样的做法不能允许每个城市都有自己的项目发生时间, 会损失一定的精确性, 但能够考虑到特殊事件的影响, 并且能够解决多期DID下, 样本不能满足共同趋势和随机性的问题, 因而可以将其视为与多期DID方法互补的稳健性检验。

首先, 将对各城市选择PPP项目有影响的变量设为协变量, 根据已有研究3, 选择政府类型、政府债务、拥挤性 (市场规模) 、经济发展、地区、对外开放、人力资本作为匹配的协变量。本文选择核匹配的方法对协变量进行平衡性检验, 检验结果如表4所示。根据检验结果, 匹配后单个协变量的标准化偏差不超过5%, 表明进行核匹配后, 单个协变量的平衡性较好。t检验的结果也表明了处理组和控制组样本之间无系统差异的假设不能被拒绝, 进一步为该结论提供了证明。表5对整体的平衡性做出了检验, 从检验结果来看, 匹配后标准化偏差的均值得到了显著的下降。

表4 协变量的平衡性检验

对样本进行核匹配后, 分别对总效率值和纯技术效率值进行回归, 可得“PPP项目实施后”对基础设施产出效率的平均处理效应, 如表6、表7所示。从结果来看, PPP项目的实施对总效率和纯技术效率影响依旧不显著, 与多期DID方法下的回归结果一致。

表6 核匹配下PPP项目对总效率的平均处理效应

表7 核匹配下PPP项目对纯技术效率的平均处理效应 

(三) 区域异质性检验

表8-表10分别展示了东部地区、中部地区和西部地区的回归结果, 东、中、西部地区的划分与国家统计局的划分一致, 由于东北地区样本过少, 因而予以剔除。从回归结果看, 即使考虑了区域异质性, PPP项目的实施依然对总效率和纯技术效率不显著。进一步分析控制变量的回归结果, 东部地区基本与总体回归结果一致, 而中、西部地区新增基础设施投资均对总效率产生了显著的负向影响, 同样说明可能存在相关基础设施过剩的现象, 当过量的基础设施投资形成过剩的基础设施, 造成闲置, 无法带来收益, 此时如果基础设施的投资额来源于银行贷款, 过量的基础设施将导致大量坏账积压, 影响生产活动, 降低基础设施的产出效率。

表8 东部地区

表9 中部地区

表1 0 西部地区 

(四) PPP项目对基础设施产出效率的动态影响

为了研究PPP项目对基础设施产出效率的动态影响, 需设置一系列虚拟变量来追踪PPP项目发生前后, 对基础设施产出效率影响的动态变化, 借鉴Beck等 (2010) 的研究, 具体设定如式 (2) 所示:

其中, D-j为1表示某城市在第一个PPP项目发生前第j年, 其余年份为0;D j为1表示某城市在第一个PPP项目发生后第j年, 其余年份为0。特别的, Dit-4表示某城市第一个PPP项目发生前第4年以及大于4年的年份;Dit10表示某城市第一个PPP目发生后第10年以及大于10年的年份, 因此系数β1和β10不具有代表性, 具体回归结果如表11所示。采用PPP项目后第6期开始对总效率产生显著的负向影响, 且随着时间的推移, 该负向作用越来越大, 而在项目发生后第13期开始对纯技术效率产生显著的负向影响, 一定程度上可以说明PPP项目对基础设施产出效率的影响的确存在滞后作用, 且主要是对规模效率产生负向的影响, 表明总体上看, 道路、供水和污水处理行业, 尤其是传统基础设施领域——道路可能存在基础设施过剩的现象。

表1 1 动态影响   

注:受篇幅限制, 仅汇报滞后6期以后的结果。

(五) 机制检验

结合前文的理论与实证分析, 新增基础设施投资、新增基础设施存量和创新水平均对基础设施产出效率有显著的影响, 那么PPP项目的实施就可能通过影响这三项中间变量, 进而影响基础设施产出效率, 表12展示了机制检验的回归结果。从回归结果看, PPP项目的实施显著提升了新增基础设施投资和新增基础设施存量, 与预期相符。但PPP项目的实施显著降低了创新水平, 说明可能存在私人部门预期收益不高, 收益确定的现象, 导致私人部门创新动力下降。

表1 2 机制检验