【文旅】地方城市文旅PPP发展环境评价体系的构建和运用

作者：李祉豪 睿立方研究中心高级研究员

单位：南京睿立方投资咨询有限公司

继2018年4月文化旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发〔2018〕3号）后，11月两部门再次联合发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅产业发〔2018〕96号）。

而在2017年11月，财政部发文明确要对PPP入库项目进行集中清理。截至目前，全国各地共有约5万亿元的项目因各种问题被要求整改甚至直接被清退出库。因此形成了地方政府在发布、招标PPP项目上表现出明显的相对谨慎状态。

在此背景下，文化旅游类PPP项目却得到上级主管部门的认可和推介，同时近期文化旅游部联合多部门在乡村振兴和旅游扶贫发文，为乡村文化旅游发展提供金融和政策支持。这预示着文旅PPP项目在今后一段时间具有较大的发展潜力和应用前景。

根据全国PPP综合信息平台项目管理库公布的数据显示，截至今年9月30日，入库项目共有8402个。其中，文化类项目194个、旅游类项目336个，两者联合占比6.3%，相比库中大量的市政工程、交通运输和城镇开发类项目比重偏低。这说明在当前的PPP项目开发领域中，文化旅游类项目未形成主流模式，具有较大的市场开发潜力。同时结合当地旅游资源禀赋和乡村振兴战略的实施，以及实现精准扶贫和农业发展，文化旅游类PPP项目开发具有显著的社会经济效益。

在上述背景下，可以预见在今后一段时间内，文旅行业PPP项目会有较快的增长，市场得到较大开发。广大社会资本会参与其中。但是社会资本在选择参与地方城市的文旅PPP项目时会面临市场环境和项目开发重点布局的选择。本文通过构建地方城市文旅PPP发展环境评价体系尝试对这一问题进行解答，选取相应案例进行对比分析，并提供政策建议。

PPP发展环境指数是由清华大学PPP研究中心团队设计编制的，该指数综合了伴随PPP项目全生命周期（包括从设计、建设、运营、移交等各个环节）发展的各种条件和因素，主要涉及影响PPP项目的社会、经济、政治、法律因素等方面，是一个国家或地区综合竞争力的重要体现。

这些因素能综合反映一个国家或地区是否适合、从多大程度上适合以PPP模式进行基础设施和公共服务的投资、建设和运营。PPP发展环境指数能够为政府及社会资本方进行PPP模式决策提供参考，同时为各地政府完善PPP发展环境提供指引。

该指数从政府治理、财政保障、营商环境、发展需求四个一级指标对中国城市的PPP发展环境进行评价。各一级指标下设多个二级指标，二级指标下设多个三级指标，整体形成三级综合评价体系。在收集各级指标相关数据后，借鉴IMD、WEF等国际知名指数编制机构的方法进行加权评分。具体操作步骤如下：

在上述模型的基础上，结合旅游业发展实际，本文对该模型进行简化归并，尝试设计出用来评价当地文旅PPP发展环境的评价体系。整体框架结构和具体指标选取如下表1所示：

表1 地方城市文旅PPP发展环境评价体系框架

制表/李祉豪

财政维度主要衡量地方政府财政能力和财政健康程度。PPP项目开发离不开地方政府的财政支持，地方政府财政的健康程度影响着PPP项目的可持续发展。该维度下设城投债总额、财政自给率和财政收入比率三个指标。

财政自给率是指年度财政收入占年度财政支出的比率，反映了政府年度财政支出中多少比例能够通过自身财政收入供给；财政收入比率是指年度财政收入占年度GDP的比率，反映了地方经济活动创造财政收入的水平。

产业维度主要衡量地方旅游业发展水平。地方旅游业发展水平与文旅类PPP项目的开发关系密切，直接影响项目运营期的使用者付费情况和需求量大小，产生重要的经济和社会效应。该维度下设旅行社数、A级景区数、星级饭店数、国内外游客接待人数、旅游收入五个指标。

基建维度主要衡量地方基础设施建设水平。基础设施条件在PPP项目全生命周期中都具有重要作用，直接影响项目开发的建设运营成本和交易条件以及权利义务边界的制定。该维度下设路网密度、污水处理厂集中处理率、全社会用电量、人均日生活用水量四个指标。

需求维度主要衡量地方在基础设施和公共服务等公共产品上的需求缺口，以及地方政府采用PPP模式提供这些公共产品的意愿，反映了PPP发展的客观需求和主观需要。该维度下设固定资产投资增速、城镇化率、财政部入库项目数、财政部入库项目规模、发改委推介项目数、发改委推介项目规模六个指标。

根据以上构建的文旅PPP发展环境评价体系，结合已有数据资料和实际，本文选取了江西省吉安市和陕西省渭南市进行案例分析。

吉安市位于江西省西部，西接湖南省株洲市，是长江中游城市群的重要成员，面积25341平方千米，下辖2区1市10县，人口530.4万人。吉安作为历史文化古城，赣文化的重要发祥地，境内文化旅游资源丰富，拥有享誉全国的革命圣地井冈山，a级景区33家。2017年江西省实现GDP20818.5亿元，居全国31个省市区第15位。吉安市实现GDP1633.47亿元，居江西省第6位。

渭南市位于陕西省东部，东接河南省三门峡市，是关中城市群的重要成员，面积13134平方千米，下辖2区7县2市，人口538.29万人。渭南作为历史文化古城，关中文化重要基地，境内文化旅游资源丰富，拥有驰名中外的西岳华山，a级景区27家。2017年陕西省实现GDP21898.81亿元，居全国31个省市区第16位。渭南市实现GDP1650.63亿元，居陕西省第5位。

吉安渭南两市经济发展水平相近，地理条件以及文旅资源禀赋相似，两者在财政部PPP入库项目中均收录有文化旅游类PPP项目。因此本文基于上述特点综合运用上文构建的文旅PPP发展环境评价体系进行对比分析。

图1 吉安渭南两市文旅PPP发展环境评价体系综合得分

根据图1我们发现，吉安渭南两市在财政维度和基建维度得分差距不大，而在需求维度方面渭南市得分明显高于吉安市。这说明相比吉安市，渭南市对PPP项目开发尤其市文旅类PPP项目的开发具有较强的发展需求。其原因结合两市在产业维度的得分我们不难发现，在两市具有相似文化旅游资源禀赋的情况下，吉安市旅游业发展水平要高于渭南市，说明今后渭南市在旅游业发展仍具有较大开发价值和市场空间拓展。为进一步分析两市在四个维度下的分指标得分情况并对上述分析结果进行深入分析，我们得出两市在该评价体系的分指标得分，其结果如下图2所示：

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