PPP产业大讲堂，连接企业资源的另一种方式
作者：赵福刚， 沈阳市沈北新区国有资产管理办公室
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政府和社会资本合作（ Public-Private Partnership）模式（简称PPP），指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。“政府和社会资本合作”一词来源于2015年《政府工作报告》。迄今为止，国际上并没有统一对PPP模式的定义，各国法律法规和政策文件对其描述也略有区别。
传统观念认为，PPP项目中的“社会资本”只限于社会民营资本，而城投公司拥有“小政府”“地方国企”等身份，是不符合社会资本这个范畴的。在2014年11月，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），文件在第二条指出“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。“113号”文的出台，让上述观点更是得到了强有力的支撑，也成为了城投公司参与PPP项目的“拦路虎”。
2015年5月，在国务院办公厅转发《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）文件，第十三条明确“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。”
根据政府机构的层级和行文的时间，“42号”文较之“113号”，都具有更高的指导性。因此，城投公司要参与PPP项目建设，都要遵循“退平台--发声明--变身份”这一路径，按照“113号”文规定，依法合规参与PPP项目建设。
（一）PPP项目社会资本现状
1.地方政府执行上级政府底气不足。根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)文件规定，“地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益”。但在实际工作中，“50号”文并没有被严格执行。尤其在经济欠发达及不发达的地区政府在PPP项目前期操作中，承诺保本收益，溢价回购资本金等现象也不是没有。
2.客大欺店现象时有发生。目前参与PPP项目的社会资本方基本以央企和大型民营企业为主。在地方政府财力受限的情况下，在面对上述社会资本方的时候，话语权相对较小。一是上述企业作为社会资本后，肯定会包揽工程建设。因此，一旦开发出现问题，政府将会作为第一责任人，被上级政府、被社会媒体一致谴责；二是一旦PPP项目出现调整，双方的沟通地位无法对等。
（二）城投公司优势
1.统筹布局，酌情调整。城投公司长期深耕地区，对地区规划及布局都有了解，可在项目调研期间协助政府及主管部门共同研究项目规划及实施方案。
2.知根知底，有商有量。 在PPP项目执行过程中，遇到需要意外事件时，比如发生调整建设方案等，那么解决问题的时间成本相比其它社会资本就会大大减少，而时间成本的增减将直接影响建设周期和经济成本。
就像国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国现代集团董事长丁伯康老师说的，“融资平台公司仍是当前稳增长补短板的重要力量，既要发挥转型示范作用、还要发挥政府投资引导作用”。
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