【文章推荐】政府和社会资本合作(PPP)模式项目运行风险点及对策研究——以山西省为例

摘    要：政府和社会资本合作模式 (PPP) 是公共服务供给机制的重大创新, 对于发挥市场机制作用提升公共服务供给质量和效率具有重要意义。以山西为例, 分析PPP项目运行过程中仍存在一些问题和潜在风险点, 尤其是财政承受能力论证不规范、变相突破红线等问题, 有助于规范PPP项目运行, 防范和化解地方政府债务风险。

PPP; 政府与社会资本合作; 财政承受能力论证; 山西; 对策建议;

作者简介： 刘晓明 (1981—) , 男, 山西省社会科学院经济研究所助理研究员, 山西财经大学财政学2017级博士研究生, 专业方向为财政理论与政策。;

Research on Operating Risks and Countermeasures of PPP Model Project by Cooperationof Government and Social Capital

PPP模式 (Public-Private Partnership, PPP) , 即政府和社会资本合作模式, 其具体实现形式多样, 包括BOT、TOT、ROT等项目运作模式。早在20世纪80年代, 我国就开始探索将BOT模式应用于交通、水利、电力等基础设施项目, 并成功运作了一大批项目。近年来, 国内PPP模式快速推广, 我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。截至2018年10月末, 全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目达到8441个, 入库项目总投资达到12.60万亿元。在PPP项目高速推进的同时, 实践中也出现了较多乱象, 许多PPP项目异化为地方政府融资项目, 极大地增加了地方政府财政风险和债务风险。对于PPP项目运行的潜在风险点进行分析研判, 有助于规范PPP项目运行, 提高地方政府公共产品供给能力, 防范和化解地方政府债务风险。

一、政府和社会资本合作 (PPP) 模式概述

政府和社会资本合作 (Public-Private Partnership, PPP) 模式是公共产品或准公共产品提供领域中的一种项目运作模式。通过鼓励社会资本与政府合作, 参与公共产品供给, 有利于充分发挥市场机制作用, 提升公共服务的供给质量和效率, 实现公共利益最大化。关于PPP的定义, 主要有如下几种:

联合国开发计划署于1998年提出, PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式, 合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时, 政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门, 而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

联合国培训和研究所 (The United Nations Institute for Training and Research, UNITAR) 认为, PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式, 目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义, 一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;二是为满足公共产品需要, 公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。

欧盟委员会提出, PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系, 其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。

美国PPP国家委员会指出, PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式, 它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施, 并提供相关服务以满足公共需求。

加拿大PPP国家委员会认为, PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系, 它建立在双方各自经验的基础上, 通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制, 最好地满足事先清晰界定的公共需求。

根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 (财金[2014]76号) , 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作, 并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管, 以保证公共利益最大化。

根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 (发改投资[2014]2724号) , PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率, 通过特许经营、购买服务、股权合作等方式, 与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

根据国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 (国办发[2015]42号) , 政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本, 双方按照平等协商原则订立合同, 明确责权利关系, 由社会资本提供公共服务, 政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价, 保证社会资本获得合理收益。

本文认为, 政府和社会资本合作模式是指政府有效利用市场方式, 吸引社会资本投入公共产品供给领域, 包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等基础设施和公共服务领域, 运营主体主要为政府与社会资本股份合作或社会资本独资等形式, 使项目运营主体通过政府付费、可行性缺口补助、公共产品使用者付费等方式获得合理回报。

二、规范PPP项目运行和防范化解相关风险的必要性

立足国内实践, 借鉴国际成功经验, 推广运用政府和社会资本合作模式, 是国家确定的重大经济改革任务, 对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。开展政府和社会资本合作, 有利于创新投融资机制, 拓宽社会资本投资渠道, 增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补, 促进投资主体多元化, 发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场关系, 加快政府职能转变, 充分发挥市场配置资源的决定性作用。

随着国内PPP模式的快速推广和应用, 实践中也出现了较多乱象, 许多PPP项目异化为地方政府融资项目, 极大地增加了地方政府财政风险和债务风险。为有序推进政府和社会资本合作 (PPP) 项目的应用, 保障政府切实履行合同义务, 有效防范和控制财政风险, 财政部于2015年4月印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》, 要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任, 占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况, 因地制宜确定具体比例, 并报财政部备案, 同时对外公布”。2017年11月, 为进一步规范PPP项目运作, 防止PPP异化为新的融资平台, 坚决遏制隐性债务风险增量, 财政部制定了《关于规范政府和社会资本合作 (PPP) 综合信息平台项目库管理的通知》 (财办金[2017]92号) , 进一步加大各级政府PPP项目实施的规范管理。

对山西这一经济欠发达省份来说, 公共财力不强, 且区域间财力差距较大, 不仅造成基础设施和公共服务在城乡间的不平衡, 阻碍了基本公共服务均等化的实现和脱贫攻坚的进程, 也无法有效满足人民群众美好生活需要对政府公共产品提供能力的更高要求。可以说, 政府公共服务不平衡、不充分的矛盾仍然突出。在公共服务领域加快推广、规范使用PPP模式, 有利于我省加快转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点;有利于打破行业准入限制, 激发经济活力和创造力;有利于完善财政投入和管理方式, 提高财政资金使用效益, 防范和化解政府性债务风险。

山西省PPP项目始于2014年末, 当年, 省财政厅制定了《关于推广政府和社会资本合作试点工作的指导意见》, 推动成立PPP工作领导组, 推进PPP项目库建立工作。2015年11月26日, 山西省向社会推介了首批国家级PPP示范项目3个、省级PPP示范项目9个, 总投资规模373.95亿元。此前财政部第一批PPP示范项目和国家发展改革委发布的1043个PPP推介项目中, 并未有山西项目。与国内PPP现行地区相比, 无论是数量还是规模, 山西省所入选示范项目占全国的比重都很小。近年来, 山西省大力推广和应用PPP模式, PPP项目从无到有, 项目推进从慢到快, 不断创新投融资机制, 拓宽社会资本投资渠道, 吸引和撬动社会资本参与市政工程、交通运输、文化教育等领域项目建设, 投资主体日益多元化, 取得了较好效果。

截至2018年6月30日, 财政部PPP综合信息平台管理库中山西省PPP项目总体情况为:

全省PPP项目总数累计达到287个, 居全国第14位;累计投资额2126.86亿元, 居全国第18位。自2015年山西省正式启动PPP项目以来, 取得了长足进步。

全省管理库PPP项目中, 处于准备阶段项目94个, 占比32.75%;处于采购阶段项目131个, 占比45.65%;处于执行阶段项目62个, 占比21.60%。

全省PPP项目主要集中于市政工程、交通运输、教育三大行业, 项目数分别为124个、55个和22个, 三大行业项目数合计占总数的约70%。从投资额看, 上述三大行业合计占全省PPP项目总投资额的72.15%。

总体看, 全省11地市间PPP项目数量和投资金额差异较大, 按项目累计数排序, 晋中、吕梁、临汾位列前三位, 分别为44个、42个、39个, 三市项目数合计占全省的43.55%。

从PPP项目回报机制划分, 政府付费类项目最多, 占比过半, 其次为可行性缺口补助和使用者付费类。政府付费类项目144个, 占比50.17%;可行性缺口补助类项目134个, 占比46.69%;使用者付费类项目9个, 占比3.14%。

山西省PPP项目运行过程中仍存在一些潜在风险, 对这些风险点进行分析, 有助于我们找准“病因”, 对症下药, 切实防范和化解相关风险。

从全国情况看, 民营企业参与PPP项目的积极性仍有待进一步提高。从2015年情况看, 全国PPP项目库中, 民企独立中标或作为联合体牵头人中标的PPP项目数量占总数的55%, 项目金额占总量的33%。但到了2017年, 这两个数字分别下降为46%和24%。此外, 根据“明树数据”评选的“2017年十大社会资本投资人”榜单, 仅华夏幸福基业股份有限公司一家民企, 其余9家均为国企。

(二) 地方财政能力与PPP活跃度呈背离态势

社会资本是理性的, 地方政府同样是理性的。而这就导致一个结果, 经济实力较弱的县区, 一般来说财政能力也相对较弱, 地方公共基础设施完善度低、基础较差, 地方政府上马PPP项目的积极性较高, 但由于其区域经济活跃度不高, 对社会资本的吸引力不大, 社会资本参与度往往较低。反之, 经济实力和财政能力强的县区, 社会资本参与PPP项目的积极性较高, 但由于地方财政实力强, 基础设施、公共服务相对完备, 并且政府 (或城投公司) 拥有较为成熟的公共基础设施建设运营经验, 对于基础设施和公共服务领域可由政府自行建设运营, 或者通过城投公司运作。在不放大债务量的前提下, 没必要把地方政府有限的资金用来补贴社会资本, 因而政府推广PPP项目的意愿反而不强。

虽然当前PPP项目财政承受能力论证报告在形式上逐步规范, 但从其实质内容上看仍存在诸多问题, 一定程度上提高了地方政府债务风险。其一, 对地方政府一般公共预算支出的测算口径不统一, 变相突破21号文确定的10%的红线标准。有的项目错将本级财政收入、本级财政总支出、年度预算等代替一般公共预算支出进行计算。其二, 地方政府支出责任未按财政级次和渠道理清, 有的项目由多级政府共同支付或有多种支付渠道, 但却未按照各级次支出责任分开进行财政承受能力论证。其三, 在财政承受能力论证步骤和内容上有缺陷, 甚至可以说不够严谨, 如财承论证时并未对本级全部已实施和拟实施的PPP项目财政支出责任进行汇总, 影响对政府未来财政能力的综合判断, 一定程度上降低了地方政府风险防控能力。其四, 一般预算支出预测不科学, 在对地方政府未来年度一般公共预算支出总额进行预测时, 有的项目依据的是财政收入, 有的采用地方GDP, 且近五年一般公共预算支出平均增速的确定有随意性。

融资期限的灵活性和结构的多样化有利于分散风险, 但当前不少项目的融资机制不完善, PPP项目融资过于偏重银行贷款, 融资渠道单一、资金期限错配等问题突出, 导致项目推进缓慢, 或者易出现资金问题而停滞。山西省入库的PPP项目中, 银行贷款总体占到项目总融资金额的60%以上, 而基金、股票、债权、信托和其他金融工具运用较少。这样一来, 中长期资金供给严重不足, 难以满足投资大、经营期长且收益不高的PPP项目的资金需求, 为项目运行埋下风险隐患。

PPP模式的健康发展离不开专业化的咨询服务。PPP项目实施方案的编制、财务测算、投资估算, 融资方案策划、风险分析及风险管理方案的制定, 均需要专业人员提供技术支持。目前承担PPP咨询的专业机构, 大部分不具备PPP项目咨询的专业能力, 咨询服务缺乏行业规范。在准入环节上, 缺少行业准入规范, 导致工程、财务、法律等中介机构盲目承担PPP咨询任务。从全国范围看, 提供财承论证服务的咨询服务的机构和人员水平参差不齐。例如, 根据财政部发布的《PPP财政承受能力论证报告规范性分析》, 截至2018年1月末, 全国PPP项目综合信息平台管理库中PPP项目共7446个, 其中2046个项目财承报告编写不规范, 占比超过1/4。尽管我省财政承受能力论证报告总体规范程度较高, 但咨询服务机构及其人员的素质和水平仍有待提高, 机构内部技术管控体系和技术标准也有待完善。部分咨询服务机构对政策理解不透、把握不牢, 从业人员为了迎合政府和投资人推动项目尽快落地的需求, 故意变更指标、放松财承论证质量的现象较为普遍, 且存在同一机构在不同地区的财承报告规范程度有一定差异的问题。这些问题的存在有悖于通过财承论证有效化解和防范PPP项目风险的初衷。

给予前文所述我省PPP项目运行存在的诸多问题和潜在风险, 从政府监管的角度出发, 必须采取有效措施规范项目运作, 防范和化解潜在风险。

(一) 进一步激发民营资本参与PPP项目积极性

民营资本的积极参与是扩大PPP参与主体、引导社会资本的必要举措, 也是PPP模式可持续发展的必然要求。要继续加大基础设施和公共服务领域PPP项目向民营资本的开放力度, 继续降低社会资本进入门槛, 通过发布专门面向民营资本的示范项目有效引导社会资本投入。例如, 在打造文化旅游强省方面, 加大PPP模式应用, 在黄河、长城、太行三大旅游板块的基础设施建设和景区开发等领域专门向民营企业进行推介, 并通过政策优惠提高项目吸引力。同时, 进一步加大财政、金融支持力度, 鼓励和支持金融机构对参与PPP项目的民营企业及项目本身给予提供中长期贷款或优惠利率。

切实解决财政承受能力论证随意性、盲目性等问题, 加强一般预算支出预测的科学性、规范性, 加强各级财政支出责任汇总评估。财政支出能力评估是在测算PPP项目的预算支出责任的基础上, 评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。其中, 对于PPP项目所在本级的一般公共预算支出的预测工作, 是影响支出能力测算准确性的关键指标。为切实提高财承论证规范化、科学化水平, 一是地方各级财政部门统筹管理本级PPP项目一般公共预算支出预测工作, 组织专业机构采用统一的方法和口径, 对当年本级一般公共预算支出进行预测, 作为当年项目进行财承论证编制的依据, 并为调整以往PPP项目财政支出责任提供基础。二是选取各地区各行业规范化、科学化程度较高的财承报告作为示范样本, 为同类项目的财承论证提供案例借鉴, 更高效地推进各行业PPP项目财承评估规范化。三是加强数据录入规范化管理, 统筹管理预算支出预测, 加强各级财政支出责任汇总评估。四是组织全省各县 (市、区) 财政部门加强财承论证的专题学习, 从政策解读、测算方法等多方面进行应用指导, 提高地方财政部门对财承报告的科学审核能力, 确保财承论证的质量。

要进一步规范政府和社会资本合作 (PPP) 综合信息平台项目库管理, 提高PPP项目规范化水平, 从根本上减轻地方政府债务压力。一是要统筹安排PPP项目数量和规模, 充分考虑项目支出对地方财政的影响, 确保每年安排的PPP项目总支出与地方经济发展同步。二是PPP项目对一般预算支出进行测算时, 要结合地方财政收入, 结合地方财政综合能力, 对于财政能力较低的地区, 不能单纯依靠增长预测获得一般预算支出数据, 要严控地方债务风险。三是指导各地积极开展可行性缺口补助和使用者付费类项目, 减少政府付费类项目, 缓解地方政府财政支出压力。四是要建立高效的PPP退出机制, 通过规范化的政府与社会资本合作协议, 明确社会资本退出方式, 畅通退出渠道。

(四) 加强咨询机构管理, 切实提高服务质量

PPP项目咨询服务机构在项目运营中起到关键作用, 规范、高质量的咨询服务对于整个项目的规范运转和地方政府财政风险的防范具有重要意义。根据21号文规定, 财政部门可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助进行财承论证工作。鉴于目前财承报告中存在一些常识性的编制错误, 建议加强对咨询机构的管理。一是深入贯彻《政府和社会资本合作 (PPP) 咨询机构库管理暂行办法》中的关于PPP机构库的绩效导向、能进能出、动态调整、公开透明的原则, 定期公布操作规范、考核良好的咨询机构白名单。各级财政及PPP管理部门在开展财承论证工作和宣传培训时, 应优先考量与白名单中咨询机构合作, 推动PPP咨询服务市场规范有序发展。二是各地政府财政部门进一步加强对咨询服务质量的管理, 通过咨询服务合同的条款明确对咨询服务的绩效考核要求。三是建立并完善咨询机构行业自律机制, 加强人员培训, 共同维护咨询服务市场秩序, 促进PPP咨询服务对各级地方政府的高质量供给。

[1] 赵朴花.PPP项目绩效考核相关问题探讨[O L].http://www.ccgp.gov.cn/ppp/llyj/201711/t20171103_9099522.htm

[2]找准PPP项目绩效评价的焦点和“痛点”[N].中国财经报, 2017.8.10, 第五版.

[3] 财政部PPP中心, 中国投资咨询有限责任公司.PPP财政承受能力论证报告规范性分析[R].2018 (6)