作者：何小锐 广东广信君达律师事务所FDI律师团队律师 律师
从2014年开始，PPP在我国悄然兴起，2015、2016年获得蓬勃发展、方兴未艾，但在近两年大批项目被清理出库，发展进入停滞期，其根本原因在于PPP泛化，并逐渐异化为新的形式下的政府负债工具，这与PPP降低政府负债的初衷背道而驰。
2019年3月7日，财政部颁布《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（以下简称10号文），该文首次提出了规范的PPP的正负面清单，区分了PPP与地方隐性债务的界限，对于PPP的实践具有直接的指导意义。
寒冬之际，10号文的出台正当其时，引导PPP走向规范。真假PPP及其与地方政府负债究竟是何种关系？这是10号文的真义，也是本文探讨的主题。
一、PPP与地方政府负债之辨
（一）PPP兴起的一大动因是降低地方政府负债
2014年，政府鼓励和推广PPP的一大动因是地方政府债台高筑，一度超过了国际通行的政府债务警戒线。这些债务主要来源于地方政府融资平台向金融机构举借，用来进行基础设施建设，进行地方开发。政府通过融资平台举债 “大干快上”，刺激投资需求，导致地方政府债务高企，积重难返，仅靠地方财政收入已经无力偿还，部分地区债务违约现象发酵。
与此同时，社会对于基础设施和公共服务的需求日益增加，政府入不敷出，在这一背景之下，经济层面，国家提出了“供给侧”结构改革的宏观经济发展思想，在政府供给领域推广政府与社会资本合作（PPP），借用民间资本为社会提供基础设施和公共服务，使社会资本获得合理回报，同时提高供给的效率，取之于民，用之于民。
（二）PPP遭遇寒冬，主要原因也是因为异化为新形式的政府负债工具
何谓地方政府负债？根据《政府会计准则第8号—负债》第二条，第三条，政府负债需要符合以下几点特征：一是，已经确定的应由政府承担支付责任的债务；二是，政府承担的金额能够可靠的计量。
再根据《地方政府性债务风险分类处置指南》，地方政府负债有如下几种表现形式：
地方政府负债的表现形式
序号 | 表现形式 | 备注 |
1 | 地方政府债券 | 一般债券以一般公共预算偿还，专项债券以政府性基金或专项收入偿还 |
2 | 银行贷款 | 银信、银证资金 |
3 | 建设—移交（BT）类债务 | 政府在3至5年期内，对于建设项目承担回购的责任。回购价款包括投资额、投资额建设期利息、投资额回购期利息、固定投资回报。 |
4 | 融资平台债务 | 融资平台公司等债务单位举借的应由政府偿还的企业债券债务 |
5 | 信托类债务 | 地方政府或其部门举借 |
6 | 个人借款类债务 | 地方政府或其部门举借个人借款类债务 |
7 | 担保类债务 | 政府为融资平台公司承担担保责任的债务 |
2018年新预算法规定，地方政府建设投资资金可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。另根据2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。”
至此，合法的地方政府举债的方式被限定在发行政府债券的范围内。在BT被禁止之后，在工程建设领域推广的模式就是PPP，但受到固有观念的影响，也因为目前PPP保障机制不成熟，社会资本在于政府合作时，担心投资风险的发生，因而要求政府进行保底承诺，给予固定收益，降低获利风险。在这种情况下，政府为了推广PPP只能做出妥协，在协议条款中加入政府承诺回购、承诺固定回报的内容，PPP彻底演化为时间拉长版的BT，成为新形式的政府负债工具。
（三）形成隐性政府负债的PPP是“假PPP”
PPP的操作模式分为特许经营、购买服务、股权合作，PPP的项目类型分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目，经营性项目完全依靠项目经营收益覆盖成本，准经营性项目依靠经营收益和可行性缺口补助覆盖成本，非经营性项目依靠政府购买服务覆盖成本，因此，PPP项目中有可能构成政府负债的为政府负有支出责任的非经营性项目和准经营性项目。
根据10号文、《项目库管理通知》、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作示范项目规范管理的通知》，归纳得出PPP构成政府隐性负债的表现形式如下：
构成地方政府负债的“假PPP”的表现形式
序号 | 表现形式 | 备注 |
1 | 回购 | PPP协议中约定政府方或其指定的主体回购社会资本的投资本金 |
2 | 承诺收益 | 向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，包括承诺给予固定回报，包括建设期利息、回购期利息 |
3 | 提供担保 | 为社会资本或项目公司的融资提供任何形式的担保，包括出具担保函、承诺函、安慰函 |
4 | 承担社会资本方的资金损失风险 | 真PPP项目政府只应承担政策、法律风险，社会资本承担项目投资、建设、运营风险 |
5 | 固化政府支出责任 | 未严格按照绩效考核付费，或参与绩效考核的比例过低 |
以上形式的共同特点，一是政府确需承担支付责任，二是政府承担的支付责任是固定的，这符合上述“政府负债”的定义。因此，构成政府负债的PPP项目是违法、违规的项目，是国家明令禁止的，是“假PPP”。
二、真假PPP之辨—“真PPP”的基本点
（一）不构成政府负债的PPP项目也不一定就是“真PPP”
前已论及，构成政府负债的PPP是“假PPP”，那么不构成政府负债的PPP是否就等同于真PPP？这一观点也难以成立，因为国家清理PPP，除了清理构成政府负债的PPP项目，同样清理不规范、不合适的PPP项目，而这些也属于“假PPP”之列。
根据财政部2017年11月下发的《规范项目库的通知》以来的文件，除了构成政府负债之外的原因被列为“不规范项目”从而要求停工或出库的“假PPP”有如下几种：（1）泛化运用。即不适合采用PPP的项目而套用了PPP模式；（2）未纳入预算管理。PPP项目应当纳入预算管理，从预算安排中平滑支出；（3）超过10%的财政红线。PPP项目的年度财政支出不得超过当地一般公共预算的10%；（4）准备工作不足。如履行立项审批手续、未履行国有资产评估、审批手续、未通过物有所值研究和财政承受能力论证；（5）不规范运作的。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；未落实债权融资的；未按时足额缴纳社会资本金等；（6）未按规定进行信息公开的；（7）未按规定建立绩效考核付费机制的。
因此，“真PPP”一定是全面规范的PPP，不构成地方政府负债只是其中的最低要求，规范的PPP从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、合同条款等方面均有规范化的要求。
（二）“真PPP”的基本点
根据前文对PPP发展脉络、对PPP与地方政府负债关系、对国家PPP政策文件的梳理，归纳PPP项目的正负面清单，从PPP的运作流程方面得出真PPP应当具有的如下基本点：
真PPP的衡量标准体系
序号 | 运作阶段 | 正面清单（真PPP） | 负面清单（假PPP） |
1 | 项目识别 | 政府负有提供之责的公共领域（交通、水利、市政、农业、环保、保障安居、社会事业等） | 不属公共服务的：商业地产、招商引资 |
不适宜由社会资本参与的：涉及国家安全或重大公共利益 | |||
仅涉及工程建设，不涉及运营内容的 | |||
项目期限10年以下的 | |||
2 | 项目准备阶段 | 通过物有所值和财政承受能力论证 | 未通过两个论证，或者两个论证程序不合规的 |
履行工程建设的审批程序 | 未经项目立项审批、国有资产审批评估 | ||
充分做好融资、项目资本金的准备 | 融资方式不可行、未落实资本金的合法来源、以债务性融资工具充当资本金的 | ||
3 | 项目采购 | 采用竞争性方式选择（公开招投标、邀标、竞争性磋商、竞争性谈判） | 表面竞争、实为内定；设置歧视性条款，影响公平参与 |
社会资本为：国有企业、民营企业、外商企业、外商投资企业，其中鼓励民营企业参与 | 未按照市场化转型的当地的国有融资平台公司、融资平台公司参股或实际控制的国有企业 | ||
4 | 交易模式 | 纳入项目库，通过预算安排支出 | 无预算直接支出的 |
不能形成政府负债 | 对社会资本投资进行回购的；承诺最低收益的；提供担保的；承担社会资本资金损失的；固化政府支出的 | ||
5 | 绩效考核 | 进行全面、真正的绩效考核付费，建设阶段也要进行绩效考核 | 建设成本不参与绩效考核或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30% |
6 | 财政支出 | 合作期内连续、平滑支付 | 导致某一时期财政支付压力激增 |
PPP项目通过财政支出的金额在当地政府一般公共预算的10%以内；新上政府付费项目，PPP年度财政支出责任占比不超过5% | 突破年度一般公共预算10%的上限；PPP项目支出已占一般公共预算5%，仍然上马政府付费型PPP项目的 | ||
7 | 信息披露 | 应当纳入PPP综合信息平台项目库，及时披露信息 | 未纳入项目库的，或未及时披露项目信息的 |
（三）真PPP不构成地方政府负债
前已述及，政府负债具有数额的确定性、偿还时间的明确性和资金用途的非特定性等特点。而在真PPP模式下，政府并非直接向社会资本方举借债务，而是通过向社会资本方购买服务的方式提供公共服务和产品，该项债务是政府在衡量财政支付能力后，纳入预算的支出，这与政府举债未纳入预算安排有本质区别；再者，政府付费模式之下政府支付金额由项目的可用性、使用量，根据绩效考核确定，支付金额具有不确定性，与政府负债要求支付金额确定明显不符。因而，真PPP不构成地方政府负债。
三、10号文之后真假PPP的不同命运
10号文后，PPP面临着重新洗牌，去粗取精，去伪存真，真假PPP面临着完全不同的结果和归宿。10号文提出了PPP发展的总体要求，首先提及的规范运行，“严格项目入库”，完善“能进能出”的动态调整机制。并规定，如果出现政府回购、政府兜底、承诺固定回报的，已经入库的项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任应当认定为政府负债，依法提请有关部门对相关单位及个人严肃问责；如果出现其他不规范的“假PPP项目”，应当限期整改，无法整改或者逾期整改不到位的，已经入库的项目应当清退，如果形成增加政府负债的，提请有关部门问责和妥善处置。可见对于“假PPP”项目，政府的态度是明令禁止，已经入库的，进行清库，尚未入库的，不允许入库，存在不规范行为的进行限期整改。
对于真PPP项目，10号文提出，为其“营造规范发展的良好环境”，对“重点领域、重点项目”加大政策支持力度。社会资本方面，鼓励民资和外资参与，在同等条件下给予优先支持；融资方面，对于规范的PPP项目引导险资、PPP基金加大股权投资力度，鼓励通过资产交易、资产证券化等方式，丰富进入和退出渠道；重点领域包括健康、养老、文化、体育、旅游等有一定收益的公益项目；此外，将真PPP形成的政府支出进行预算管理，稳定市场预期，同时强化PPP咨询机构库和专家库的管理。
结语
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