PPP|中国PPP的实践问题

PPP在中国的实践目前既处于进行时，又处在变革之间，无论是增量项目的逐渐探底、存量项目由建设向运营的过渡，抑或对PPP项目非理性热情向理性谨慎的态度转变，无不说明一个问题：PPP在中国的实践目前确实处于一个转折的关键点，此时对实践中出现的问题进行阶段性总结，则更显意义重大。值得注意的是：问题绝不因总结而解决，对此刻发生问题的解决也绝不意味着一劳永逸，甚至问题本身都在发展中不断变化。

在讨论中国PPP的实践问题之前，首先应对对象进行明确的界定，显然，PPP在中国的实践过程中出现了各式各样的问题，这是任何一个阶段性的工具型政策都不可避免的，但是否所有问题都是我们研究的对象，答案显然是否定的，只有普遍的、严重的问题才应纳入范围，局部的、轻微的则应排除出去，比如融资难问题，对于央企国企，这个问题仍普遍存在么？答案依然是否定的，所以，需要依据不同主体、不同情形对问题进行分类筛选；最后，从长线程看，有些问题是可能自然解决的（甚至必须要自然的解决，如对风险分配的真正厘清），而有些问题则必须通过人为的设计、推行、努力方可解决，对此也应保留清醒的认识，集中精力于后者以及前者可以人为加速解决的部分，才是正确的努力路径。

综上所述，本章研究的问题，主要是普遍的、严重的、需要人为解决或加速解决的问题。

郭英华、崔莹莹[1]认为，PPP模式在我国实践中的问题包括政府的主导地位增加了公私合作的变数、公私合作蜕变为运营垄断将限制竞争、合同订立时风险分担结构不合理、轻视市场引入主体标准及主体义务、法律规范及严格监管的趋势。

钱歆[2]认为，PPP模式在我国实践中的问题主要为：国企和私企同场竞技，但双方起点不同，违背了PPP的初衷；立法、税制、预算、债务问责等长效配套机制尚未建立；PPP相关理论体系构建不完善等。

王彧[3]认为，问题主要为：PPP项目签约率总体上偏低、民营资本参与率相对较低、项目投资收益率较低、融资难融资贵问题突出、风险分配不合理等。

陈志敏、张明、司丹[4]认为，问题主要在于：项目的吸引力及可获得性不足；稳增长压力下政府重融资轻管理；机制体制不健全导致PPP运行的交易成本较高。

周正祥、张秀芳、张平[5]认为，PPP模式在我国实践中的问题分为公共部门和社会资本两个层面，在公共部门，主要问题包括缺乏PPP模式应用的法律体系；契约精神薄弱；公共利益受损；PPP项目价格形成机制不合理；政府监管力度把握不准等；在社会资本层面，主要问题包括法律法规不完善、政府违约风险存在、市场准入障碍、审批程序复杂、专业化机构和专业人才缺乏、风险共担原则缺乏、融资困难等。

其他学者也做了林林总总的论断，但总体尚未脱离以上研究范畴，因此在此不做展开。综上所述，国内学者对PPP在中国实践过程中产生的问题进行了全面的阐述，但并不系统，也并未对这些问题进行重要性分级，因此本章拟系统梳理PPP在中国实践过程中产生的各类问题，并根据“一、对研究问题的范围界定”提到的普遍、严重、需要人为解决或加速解决三个标准对问题进行定量的研判定级，最终得到结论。

PPP在中国实践中可能出现的问题，从系统及逻辑上讲可以找到四个源头：分别为PPP本身、PPP外部环境、PPP交易者（包括政府方、社会资本方与金融机构）、PPP交易过程，根据国内各学者研究成果及笔者经验，各个环节的问题如下：

1）合作周期过长，收益率低，资金总量供给不足及供给资金错配现象严重

由于PPP模式设计之初的一个重要功能定位为地方政府债务平滑或化解工具，因此PPP模式的合作周期普遍较长（政策规定至少大于等于10年，部分项目可能达到20~30年），收益率普遍较低，目前金融市场能匹配长周期、低收益率的资金仅有险资，但国内PPP项目的投资风险并不足以满足险资的要求，因此险资投资PPP项目目前尚未大规模铺开，在整个PPP实践过程中，资金总量供给不足，供给资金错配现象严重。

2）合作周期过长，风险分配具有较大的不确定性及不合理性

由于国内PPP项目合作周期较长且尚无成熟经验可供借鉴（上一轮的BT项目合作期限一般在5年以内，且交易结构相对简单），因此国内PPP项目实践过程中，风险分配具有较大的不确定性则成为了必然，同时，由于政府在PPP项目中天然的优势地位，风险分配不合理也自然衍生开来。

1）法律体系尚不健全

本轮PPP项目于2014年下半年拉开序幕，截止2018年底，整个PPP市场已进入增量瓶颈、存量博弈的阶段，PPP进入下半场的新常态，但直到2018年底，法律体系仍未健全，以法的层级为例，目前与PPP直接相关的政策文件绝大多数为其他规范性文件，效力及约束力均较低，其他如法律、行政法规、部门规章、地方政府规章、地方性法规等文件均未完善，业内呼声较高的PPP条例仍未出台，因此，法律体系的不完善制约了PPP的进一步发展。

2）其他配套体系的不完善

PPP发展的这几年恰好是基础设施与公共服务领域相关政策变化极快的几年，如建筑行业全面实行营改增、税务政策迅速变化、用地政策局部突破、政府购买服务不断约束、地方政府隐性债务几经定性，由于PPP本身属于新鲜事物且具体操作过程中较为灵活，叠加配套体系的不完善，更加使得PPP在推进过程中形成了较多的灰色地带，一定程度上制约了PPP的发展。

1）对PPP的认识不到位

本轮PPP在实践过程中，地方政府对PPP的认识在前期有较多错位，由于其他融资渠道堵死且宏观经济要求稳增长，很多地方政府将PPP作为一项融资工具，而轻视对于PPP在全生命周期上的整合及效率的提高，由此自然而然催生了一系列问题：包括无序投资、重央国企轻民企、忽视对于PPP的管理等。

2）契约精神薄弱

政府方契约精神的薄弱是制约PPP的良性发展的重要因素，一方面，由于相关法律体系（尤其是追责体系）的不健全，另一方面则由于地方政府天然的强势地位，“新官不理旧事”、“说不管就不管”的现象屡见不鲜，并埋下了深层次的隐患，即对社会资本的自然过滤。于是，央国企因其独特的背景原因，成为此轮PPP前期的主力军，因为对他们来说，地方政府不讲诚信从来就不是最大的问题，这也进一步削弱了民营企业参与PPP的热情。

1）央国企与民企的不对等待遇

社会资本方要分两类来看，一类是央国企，一类是民营企业（由于外资企业参与PPP较少，此处暂不讨论），首先，央国企与民营企业在PPP投资过程中受到的不对等待遇是显而易见的，但这个问题也要分两个层面来看：一方面，二者的不对等待遇在某些情况下是在特定阶段自然选择的结果，民营企业是否能够替代央国企在大型基础设施与公共服务类项目上的位置，尤其其自身能力与社会责任感是否足够，这实在是一个无法确凿回答的问题；但另一方面，在非大型基础设施与公共服务类项目这一本应平等竞技的舞台（如地级市的规模不大的项目），央国企确实仍获得了某种不对称优势，当然，这样的划分可能过于简单，但不可回避的问题是：能否在应该对等对待的领域提供对等的条件，则是PPP良性发展、实现其整体效率提升的必经之路。

2）央国企与私企的受限

如“1.央国企与民企的不对等待遇”所言，目前民企在某些领域受到了不合理限制，但同样，央企也受到了局限。2017年11月国资委发布了《关于加强中央企业 PPP 业务风险管控的通知》，从严控资产负债率及审慎经营的总体要求，明确了中央企业参与 PPP 项目的“八项禁令”和“六大要求”，自此，央企作为PPP的最重要的参与者，其参与PPP的热情迅速降温，一方面，这为民营企业参与PPP项目创造了较大的空间，但另一方面，作为准市场化经营主体的央企也受到了限制，国企也受到潜在影响，固然，这样的限制有宏观调控的重要原因在里面（防止宽松政策下的资金再一次通过央企大规模流入无序增长的基建投资），但通过行政化而非市场化的方式直接限制央企参与PPP项目是否合理也确实需要斟酌，其对PPP在中国实践中的发展带来的影响也应该审慎评估。

金融机构在本轮PPP的发展中扮演怎样的角色，目前争议不断，但有一点可以确定，评价可能有好有坏，但其行为有清晰的脉络结构，属于各种边界下合理的选择。金融机构属于典型的风险厌恶及强监管行业，一方面，在本轮PPP中，虽然政府支出责任纳入一般公共预算，但长达数十年的合作期却受到三年滚动预算的限制，财政去担保不断升级，项目公司的有限责任隔离与政策的鼓励无追索项目贷款，前一轮的BT潮还有土地作为抵押物，而这一轮PPP对金融机构来说“该配套的未配套，多鼓励的不友好”，因此，作为风险厌恶型的金融机构自然不愿意将资金投入进来；另一方面，金融机构属于强监管的行业，PPP发展的几年又是监管大年，种种监管措施不断出台，刚性兑付被打破与通道业务被限制，叠加紧缩性货币政策，自然，惜贷、慎贷成为必然，而横向比较PPP主要投向的基建行业与其他新兴行业，低收益率、高风险、长周期，自然融资难成为了普遍的问题。

1）无序推进及前期运作的不规范

由于对PPP的认识不到位，将PPP作为融资工具进而无序扩张，加之地方政府、社会资本专业人才不足，大量PPP项目运作极不规范，终于导致了2018年成为PPP的整改年，追究背后的动因，速度太快无疑是最大的原因。在体量上，我们用几年的时间走过了别人几十年走过的路程，但我们的政策、人才、管理水平却并不能同样走过这个阶段，因此，落实到具体的区域，如何有序、规范推进PPP项目，则成为摆在每一个PPP项目面前具体而实在的问题。

2）项目建设、运营过程中的各种问题

PPP侧重对于交易结构的搭设，基于项目推进的角度，其对基本建设程序要求并不高（如大部分PPP项目交易结构基于可行性研究报告），但在具体建设、运营过程中，以可研为纲，可能带来一系列不可知的问题，如建设过程中的建设内容变化、施工图超概、三边工程、建设体制衔接不清等，或运营过程中的成本失控、绩效考核不合理、修约、不可知风险等等，我们当然无法用一套统一的模式，将全国所有PPP项目的建设、运营过程标准化，但具体到各个省份，确实可以制定一些细则，对此予以规范，确定交易结构及社会投资人完成了PPP最重要的一步，但也只是前期的一步，在建设、运营过程中的规范、高效才是PPP行稳致远的关键。

3）退出渠道的受限

PPP项目主要针对基础设施与公共服务领域，尤其是基础设施领域，其具有投资额大、生命周期长、价值外溢等特点，我国基础设施建设已较为领先，根据边际效益递减与边际成本递增原则，依靠过去以政府为主导的基建模式显然已不可持续，因此PPP应运而生，但目前看来，PPP已聚集了大量的沉淀资金（主要为银行贷款），而这些资金的价值并没有被完全释放出来，一个典型的特征就是退出渠道的受限。目前PPP的退出渠道极为有限，提前支付几无可能，资产证券化看似美好，Reits尚未兴起，尤其对于没有收益的基建类项目，其退出门槛更高，因此，大量的资金沉淀严重影响了社会投资人的财务流动性及持续投资能力，PPP自然无法稳健发展。

本章对中国PPP的实践问题的研究范围进行了界定，确定了普遍、严重、需要人为解决或加速解决的定量定级标准，通过梳理国内文献及笔者经验，系统梳理了PPP在中国实践中出现的问题，并对其进行再研判定级，最终将其分为了五个优先级，从侧面指明了解决问题的方向。

[1]郭英华,崔莹莹.公私合作(PPP)模式在我国实践中的问题及其对策研究[J].经济研究导刊,2017,(2):44-47. DOI:10.3969/j.issn.1673-291X.2017.02.017.

[2]钱歆.PPP项目在中国:问题与对策[J].消费导刊,2018,(17):167.

[3]王彧.中国PPP项目的发展现状及其问题[J].上海大学学报（社会科学版）,2017,34(5):94-105. DOI:10.3969/j.issn.1007-6522.2017.05.009.

[4]陈志敏 张明 司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论,2015,0(4).

[5]周正祥,张秀芳,张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学,2015,(9):82-95. DOI:10.3969/j.issn.1002-9753.2015.09.008.