PPP|PPP在中国,正在进行时(综述文章)

2014年9月23日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，从此拉开了本轮PPP宏大的序幕。此后，国务院办公厅于2015年5月19日转发了《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，在中央政府层面对PPP予以了鼓励，此后，各部委（尤其是财政部、发改委）密集发文，各地方政府积极响应，中国PPP大踏步前进，截止2018年11月30日，全国PPP综合信息平台项目管理库中已入库项目8649个，入库项目金额15.13万亿元，成绩不可谓不丰硕。

回溯PPP为何在中国兴起并得以爆炸式发展，这是一个有趣的命题，其兴起的底层逻辑可能是单向度的，但发展的原因一定是多维度的，本文则试图系统分析其原因。

笔者认为，本轮PPP的兴起，仍是以部委为主导的，因此动因主要应从中央政府着手。

首先，本轮PPP的核心发起者，是财政部，而非发改委或其他部委（更非主推政府购买服务的国务院），这便说明，中央政府发起PPP的原因，更多是基于财政的考虑。笔者认为：核心原因是由于中央政府防范地方政府债务风险与地方政府超前发展诉求之间的矛盾。2008年，国务院4万亿扩大内需计划的出台，投资成为发展宏观经济的强心剂，其中重大基础设施投入即1.5万亿，约占4万亿的30%，大量基建项目上马催生地方融资平台公司的快速发展，BT项目更成为地方融资平台公司引入贷款的最便捷通道。BT项目回购时间短（一般3到5年）、投资额度大（一般上亿元）、无上限控制及有效监管，很多地方政府短时间上马大量BT项目，引发了地方政府债务的不可控。中央为了防止地方政府债务失控，于2015年1月1日颁布了《新预算法》，规定新增债务只能通过发行地方政府债券直接融资途径，其他融资渠道全部堵死；与此同时，地方政府政绩考核一般以GDP及城市面貌为核心，其超前发展基础设施的动力较足，但分税制导致的事权与财权不匹配导致融资成为其稳增长的必然手段，因此，为了缓解中央政府防范地方政府债务与地方政府超前发展诉求之间的矛盾，合作周期更长、更强调全生命周期整合以提高整体效率的PPP项目便被推到了历史的舞台。

当然，财政原因是最重要但并非唯一的原因，PPP本身的特质也是部委力推PPP的原因之一。一方面，PPP作为国外成熟且经受过考验的模式，其本身就有诸多优点，如对全生命周期的整合、整体效率效益的提高等；另一方面，其“平等主体、长期合作、风险共担、收益共享、专业人做专业事”的特质决定了其有助于转变政府职能定位，这对于目前志在打造服务型政府的中央来说也具有一定的吸引力。

PPP在中国的发展可谓速度惊人，短短几年时间，整个入库金额达万亿级，如果换算成同一时刻的名义GDP则此总量可排世界前十，这是一个惊人的数据，如此迅速发展的原因一定是多维度的，具体说来：

从实施主体来说，对政府，部委有推进的动力（无论本身的目的或政绩），地方有发展的需求，二者一拍即合；对社会资本来说，只要项目本身收益率尚可，基于项目资本金制度这一杠杆机制及社会资本从PPP项目的施工中获取的利润反哺两个主要功能，且项目回报机制与融资还款节奏不发生大的资金错配，迅速抢占山头必然是社会资本的不二选择。所以，实施主体有足够的动力，推动PPP的发展。

从项目本身来说，虽然PPP的流程并不简单（入库前主要程序文件包括一方案两报告），但得益于PPP咨询机构的快速发展，该流程的大部分已由咨询机构所完成，客观上助力了PPP的快速发展。

从外部环境来说，在PPP快速发展的2016年至2017年，全国大部分地区的PPP入库审核并不严格，对PPP是否规范也尚未出具明确的判断标准，入库的较为容易也是PPP快速发展的一个原因。

综上所述，PPP如此快速的发展一定是各方助力的结果，有意思的是，此后PPP的急转直下，与其快速发展的各个原因的局限不无因果，不得不让人想起哲学里的正题（肯定）——反题（否定）——合题（否定之否定），事实上，PPP的政策鼓励领域也经历了类似的过程（如2014年前的特许经营目前以某种形式进行了回归，即目前政策鼓励的项目以使用者付费为趋势，恰好是2014年前的狭义PPP项目）。

PPP的市场规模自2016年起以蓬勃发展的速度快速增长，仅以2018年11月30日截止日为准，全国PPP综合信息平台项目管理库中已入库项目投资金额15.13万亿元，相当于2018年全国GDP90.03万亿的约1/6，这一数据在世界主要国家GDP排名中可排前十。

如此大的市场规模由此带来了一个重要变化是，我们对于中国基础设施的内涵要进行重新定义，原因则需要从传统模式与PPP模式对比说起。

在传统基础设施建设模式下（主要是公建公营），基础设施的投资主体主要为政府，由于角色原因，其所形成资产基本没有流通性，且资产的形成及管理比较零散（分散至勘察、设施、施工、运营等各个阶段），管理效率较低；

在PPP模式下，基础设施的投资主体成为了独立的项目公司，由于与政府通过PPP合同形成了闭合的、长期的投资回报结构，资产具有较大的流动性，且资产的形成及管理比较统一（契合PPP的投建运一体），企业的管理效率较高。

综上所述，在传统基建项目投融资模式下，投资转固后大量的资金基本沉淀，资产流动性极低，基础设施的内涵即基础设施；但在PPP模式下，其形成的资产规模大、封闭性强（基于PPP合同及一揽子协议）、风险低（付费纳入政府预算），我们不应单纯将其形成的资产简单定义为基础设施，而应将其定义为一项可流动的资产，与之对应的，目前ABS与PPP的结合便是一个理论热点，但实践中尚未大规模推行，未来预期无论以何种形式，PPP资产的流动还将产生较大的附加增值。

此部分内容详见上一篇文章：《PPP | 中国PPP的实践问题》。

对于PPP在中国实践中的问题，国内学者做了全面研究，对其进行系统梳理，并根据“普遍的、严重的、需要人为解决或加速解决”三个标准对其进行再研判筛选，结果如下：

更进一步，对问题进行定量分析定级，结论为：

因此，我们的制度设计中，首先应解决法律体系尚不健全，及退出渠道受限的问题，其次，应解决政府方契约精神薄弱，及金融机构惜贷慎贷，融资难的问题，剩余问题类推。

中国PPP已发展到一定的阶段，诸多政策、机制、体制已较为成熟，但目前仍存在一定的困难，具体如下：

（1）对PPP的总体定位：到底PPP在基础设施与公共服务领域扮演什么样的位置，其适用范围如何，如何在时间上保持有序推进的节奏，都需要清晰的总体定位，2018年PPP的急转直下，很大程度源自于顶层政策导向的摇摆，PPP并非万能，到底能在哪儿，怎么让他能，这是目前这个阶段亟需明确的问题；

（2）对PPP的配套支持：PPP涉及投资、金融、法律、财务、工程等诸多领域，目前PPP的发展已进入下半场，但相关的配套支持仍未跟上，当然，不进行明确规定则意味着更多的自由空间，但结合当前形势下政府方“做错不如不做”的特定背景，对PPP的配套（尤其是PPP的相关法律、退出渠道、债务定性等）跟上才是PPP良性发展的关键。