因笔者所在团队服务的项目多为台州市、杭州市项目，因此本文所引述的地方性规范多以浙江省或台州市、杭州市为主，其他地区亦可作一定参考。
传统的工程项目对工程招标的前置条件之一通常是已完成施工图预算或完成设计概算，例如《铁路建设工程施工招标投标实施细则》（铁建设〔2010〕205号）规定“施工招标应具备的条件之一是施工图预算已经核备或批准（非经济补偿的“三电”迁改、电磁防护和管线迁改等工程在初步设计批复后即可招标）。”
而从PPP项目的实施程序来看，最重要的前置程序为两评一方案的通过。其中根据《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]223号）规定，“可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。”并且，PPP这一模式本身也是希望引入更专业、富有经验的社会资本来承担设计工作，因此许多PPP项目在招选社会资本前所达到的深度通常只是可行性研究阶段的投资估算程度。由此带来的问题是PPP项目对于项目总投资的控制往往精确性欠佳，而且由于PPP项目投资体量大，复杂性强，年度付费金额与项目投资直接挂钩等特点，PPP项目投资超估算、超概算问题尤为突出。
二、概算的含义
概算即设计概算，对概算的认识，笔者认为应当放到整个造价控制体系来理解，如参考下图可一目了然，每一个程序都控制着下一个程序的造价。
初步设计阶段的造价管理工作称为设计概算，设计概算的任务是对项目建设的土建、安装工程量进行估算，对工程项目建设费用进行概算，以整个建设项目为单位形成的概算文件称为建设项目总概算。设计概算一经批准，即作为控制拟建项目工程造价的最高限额。
三、工程招标阶段的概算
一、法律法规规定：招标控制价不得超概，且国有资金投资的项目必须设招标控制价
1、《2013工程量清单计价规范》
第5.1.1条：国有资金投资的建设工程招标，招标人必须编制招标控制价。
第5.1.5条：当招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审核。
2、浙江省人民政府关于进一步严格规范工程建设项目招标投标活动的意见(浙政发〔2014〕39号)
第二条：（十一）招标人应在招标文件中设置专门条款明确最高投标限价，防止投标人围标抬价。最高投标限价不得高于批准的概算造价。
3、杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市政府投资项目建设工程造价管理暂行办法的通知（杭政办函〔2012〕3号）
第二十点：政府投资项目建设工程招投标时，应编制招标控制价，并根据有关规定设置投标最高限价。招标控制价原则上不得超过批准的项目概算。
4、《公路工程造价管理暂行办法》
第十七条第二款： 设有标底或者最高投标限价的，标底或者最高投标限价应当根据造价依据并结合市场因素进行编制，并不得超出经批准的设计概算或者施工图预算对应部分。
我国对国有资金投资项目的投资控制需要实行设计概算审批制度，根据上述规定可以看到，国有资金投资的工程招标最高限额不得超过工程设计概算。
二、若招标控制价确需超概，是否有途径？
1、《2013工程量清单计价规范》
5.1.5 当招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审核。
2、杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市政府投资项目建设工程造价管理暂行办法的通知（杭政办函〔2012〕3号）
二十、……如超出批准的项目概算时，招标人应将招标控制价报原审批部门审核。
综上，如招标控制价需超概，也不是全无可能，但要报原概算审批部门审核。
三、如未按规定重新审核而开展了招投标活动，是否需要重新招标？
《招标投标法实施条例》第二十三条规定：招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标。第八十二条规定：“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。”
那么问题来了，前述招标控制价不得超概的规定是否属于法律、行政法规？
笔者认为，从法理学上来说，法律应由人大或人大常委会颁布，行政法规应是由国务院颁布，严格来说，上述规定均不属于行政法规。
但通过案例查询发现，实践中有将“行政法规”作扩大解释之嫌，例如广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1117号案件中就将《广东省实施办法》认定为法律、行政法规规定的强制性规定，从而认为违反《招标投标法实施条例》第二十三条、八十二条而需重新招标。
四、工程建设阶段的超概
最新出台的《政府投资条例》第十二条规定：经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。第二十三条规定：政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。但通常，PPP项目在建设阶段，因设计变更、价差调整等事由容易导致建设投资超概算，如未合规报批，将会导致下列后果（以台州市为例）：
1、资金不予拨付
（1）台州市路桥区人民政府办公室关于印发《路桥区政府投资基本建设项目财务管理暂行规定的通知》（路政办发〔2013〕88号）
第十四条;项目单位应严格按照批准的项目投资概算、建设内容、建设标准进行建设，严禁擅自调整建设内容、提高建设标准。项目实际投资总额超出项目批复概算所发生的支出，政府预算资金原则上不予安排。
第二十四条：财政部门发现有下列情形之一的，可以暂缓或停止拨付资金： （六）超概算建设项目，未按规定办理概算调整或调整概算未经批复的，工程变更未按规定报备或者报批的；
（2）《关于进一步加强政府投资项目管理的若干意见》台州市人民政府2014年5月19日:
工程变更未按以上规定报批的，不得作为结算依据，同时财政部门不予拨付项目变更增加的资金。
2、行政责任：
（1）《财政违法行为处罚处分条例》
第九条：单位和个人有下列违反国家有关投资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分：(三)违反规定超概算投资。
（2）《关于进一步加强政府投资项目管理的若干意见》台州市人民政府2014年5月19日
政府投资项目严格工程管理责任制度：（三）对工程变更、隐蔽工程签证过程中弄虚作假或工作不负责任的，对项目变更未按审批权限和程序报批或未及时报批的，或故意压低变更金额规避审核的，将追究有关责任人责任；违反法律、法规等规定，将依法予以查处。
3、其他责任：
《关于进一步加强政府投资项目管理的若干意见》台州市人民政府2014年5月19日
因设计单位、工程咨询等单位过失导致项目建安投资概算超10%以上且工程累计变更金额超200万元以上的，由台州市政府投资项目变更审核小组作为不良记录备案（两年内不得消除记录），并向行业主管部门及市中介服务中心通报。台州市政府投资项目建设单位在选择中介服务单位时，应选择资质高、服务好、技术强、评价优良的单位。
看到未合规报批的后果这么严重，大家一定想知道合规报批的流程是怎样的？我们还是以台州市为例进行梳理，其他地区项目也可以参考寻找相应地区的规定以明确流程。
太长不看版
1、《台州市级政府投资项目工程变更审核暂行规定》台政办函[2007]94号
第三条 本规定所指工程变更是指： (一)工程设计变更； (二)涉及工程费用增减的施工组织设计变更； (三)材料与设备的换用；(四)无价材料价格及暂定价的签证； (五)工程量和费用的增减； (六)工程质量标准的改变及其它实质性变更。
第四条 市发展和改革委员会、市财政局、市监察局、市审计局、市建设规划局联合成立台州市政府投资项目工程变更审核小组(以下简称审核小组)，具体负责工程变更的审核工作，由市发展和改革委员会负责审核的日常工作。
第五条 工程变更报批权限：按照批准的工程概算、合同造价，凡单项变更金额在 30 万元以下且累计变更金额在合同价的10%以内的工程变更由项目主管部门审核，报市发展和改革委员会、市财政局备案，单项变更金额在30万元以上或累计变更金额在合同价的10%以上的工程变更由审核小组审核签证。
第六条 工程变更报批程序：由监理单位、设计单位及建设单位对工程变更进行初审后，报市财政项目预算审核中心对由施工单位计算的变更造价进行审查，审查应在5个工作日内完毕，然后报主管部门审核。主管部门应在2个工作日内审核完毕。需报审核小组审核签证的，建设单位应及时报送，审核小组原则上应在接受之日起8个工作日内审核签证完毕，遇特殊情况可适当延长。
第八条 工程变更的审查方式：由施工单位计算变更项目的工程量及造价，经监理单位及建设单位对其初步审查后交市财政项目预算审核中心审查，审查结论提交给审核签证部门。需报审核小组审核签证的，审核小组在此基础上进行审核签证。
第九条 有下列情形之一的，项目概算应先报审核小组审核同意后，再报原批准机关重新审批(涉及财政预算内资金安排的工程应报市政府审批)：
(一)超过项目概算10%以上的；
(二)超过金额在500万元以上的；
(三)因部分项目未实施造成投资比概算减少10%以上的(不包含通过招投标及先进技术措施降低造价的情形)；
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