某省PPP项目推介会上，当地市政府推出了一交通基础设施项目，承诺在项目合作期内，项目公司独家无偿使用项目用地；项目周边用地的土地出让收益优先用于安排支付项目公司的收益。本律师认为：该承诺实际上涉及土地出让收益权质押担保问题，在现有法律框架下，不赞成政府为了吸引社会资本投资而突破法律规定的行为。
1土地出让收益权不是物权，不属于权利质押的法定范畴
土地出让收益权，目前法律没有权威、统一定义，按照字面理解，应当是指政府土地管理机构将国有土地使用权出让给土地使用人而获得收益的权利。
如将土地出让收益权优先用于支付PPP项目公司的收益，则形成了政府土地管理机构对PPP项目公司收益优先支付的权利质押。
但是，《物权法》第223条是这样规定的：
【可以出质的权利范围】债务人或者第三人有权处分以下权利可以出质：
（一）汇票、支票、本票；
（二）债券、存款单；
（三）仓单、提单；
（四）可以转让的基金份额、股权；
（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；
（六）应收账款；
（七）法律、行政法规规定可以处置的其他财产权利。
《担保法》第75条也有类似规定；《最高院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第97条规定：以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照《担保法》第75条第（四）款的规定处理。在有关《物权法》的公开出版物中，公路、桥梁等收费权归入应收账款的范畴中。
从以上规定可见：土地出让收益权既不属于《物权法》中可以质押的权利，也不属于《担保法》中可以质押的权利，又不是最高院相关司法解释中可质押的权利。
土地出让收益权不属于物权，不属于法定权利质押的范畴。它是某些地方政府为了吸引社会资本投资而擅自创设的一种可期待的权利。
2土地出让收益权无法满足物权公示原则
《物权法》第224条规定：以汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单出质的，当事人应当订立书面合同。质权自权利凭证交付质权人时设立；没有权利凭证的，质权自有关部门办理出质登记时设立。
第226条规定：以基金份额、股权出质的，当事人应当订立书面合同。以基金份额、证券登记结算机构登记的股权出质的，质权自证券登记结算机构办理出质登记时设立；以其他股权出质的，质权自工商行政管理部门办理出质登记时设立。
第227条规定：以注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权出质的，当事人应当订立书面合同。质权自有关主管部门办理出质登记时设立。
第228条规定：以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。
但无论以何种权利质押，均须将权利凭证交付质权人，或自有关部门办理出质登记时设立，而土地出让收益权既不可能由政府土地管理机构向PPP项目公司移交权利凭证，也无法到相关部门办理出质登记，往往由政府与社会资本双方签订《权利质押担保合同》进行约定，其权利的设立无法满足物权公示原则。
3项目公司无法实现对土地出让收益权的处置权
根据上述法律规定，相关权利质押后，质权人基于质权凭证的掌握或质权的登记，均可依照相关法律规定受偿质权兑现、转让应得的价款。而土地出让行为本身是一种政府的行政行为，土地出让收益权是依附于行政行为的政府收益权，是不可转让的，不存在转让土地出让收益权所得价款向质权人即PPP 项目公司提前清偿的可能。
4土地出让收益的收支规定严格，地方政府无优先可言
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定：从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。
地方政府应该严格遵守上述规定，对土地出让收入也应当按照上述规定的方式、流程、目的使用，对于支付PPP项目公司的收益，并没有优先权。
结语
所以，土地出让收益权并非现行法律规定的物权种类，更不属权利质押的法定范畴，是地方政府为了吸引社会资本投资而擅自创设的一种可期待权利。目前，司法部门是否认定土地出让收益权等同公路、桥梁收费权的应收账款权，基于物权法定原则和以上法律规定的限制，可能性极其有限。社会资本在投资PPP项目时，针对土地出让收益权问题应当咨询专业律师。
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