PPP项目困惑:怎么玩转PPP项目

目前，负责PPP项目组织管理工作的主要是两个部门，即国家发改委和财政部，各自先后下发了一系列PPP文件，也各自建立了PPP项目库，对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰，在出台的不少政策文件中，存在不一致甚至相冲突的地方，导致地方在执行时无所适从。如在对社会资本的界定上，财政部所称社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，这一规定，将与本级政府由行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在外。而国家发改委则因其并未对什么是符合条件的国有企业做出具体规定，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业都可参与PPP项目。一边是规定不能进入，一边是规定可以进入，一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择，另一方面也为日后的项目运作留下隐患。
　　再比如，目前财政部和国家发改委均推出了PPP示范项目(或称为典型案例)，涉及多个领域，但对于示范项目的认定标准不甚相同，给地方实际操作带来困惑。在地方层面，目前地方财政厅(局)和发改委(局)在推进PPP过程中，也均建有PPP项目库，向社会推介发布PPP项目，这些项目涉及的领域大部分相同，企业和中介机构均反映，分不清发改部门和财政部门在推进PPP工作中的分工。

今年以来，民营资本投资一路下滑，尽管存在多种原因，但与PPP项目民营资本参与度低也有密切的关系，民营资本“进入难”和“不敢进”的问题突出。
　　“进入难”表现为：一是地方政府在“稳增长”的压力下，优先推出的往往是大型或特大型公共设施和公共服务项目，也有一些是为图简便将零散项目打包进入PPP模式，融资需求大多在几十亿上百亿甚至几百亿元，民营企业因为不具备如此强大的融资能力而被拒之门外。
　　二是现在的PPP合作中，不少地方政府“架子”比较大，还停留在过去传统的思维中，认为是政府“批准”给社会资本方做PPP项目，而不是双方之间平等的合作。一些政府官员习惯了依靠行政命令在PPP项目合作中颐指气使，甚至朝令夕改。可是一旦政府方放下身段、放下“架子”，基于契约精神与社会资本方合作，又怕自己在成本、收益等方面“算计”不过社会资本方，会处于劣势。同时，政府与社会资本的密切合作，又容易被理解为“官商勾结”，在当前的政治生态下，地方官员还存在着这样那样的顾忌。部分地方政府领导为规避“道德风险”在公开招投标或竞争性谈判和磋商中优先选择国有企业主体，民营企业不被同等对待。
　　三是大量处于竞争性领域的国有建筑类企业因其庞大的经济体量具有绝对的优势，受到各级地方政府的青睐，对民营企业也具有强大的“挤出效应”。
　　“不敢进”主要表现为：首先，投资收益率偏低。PPP项目多是公益性质，本着“盈利不暴利”的原则，地方政府纷纷压低了投资回报空间，国有企业因融资成本较低，比民营企业对低回报率承受力更强，有些项目的回报率甚至低至5%，民营企业根本不敢进入。与此同时，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，投资收益对民营企业不具备吸引力。

由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定，实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现，财政保底承诺、回购安排、明股实债的项目已屡见不鲜。