物有所值定性评价
一、物有所值定性评价开展的时点
物有所值定性评价通常在项目识别、项目准备、项目采购环节开展。
二、物有所值定性评价应取得的资料评估机构形成物有所值定性评价结论需要收集如下相关资料：
（一）政府与社会资本合作相关法律法规、规章制度及政策；
（二）项目所在行业的行业政策、行业标准及专业技术规范；
（三）项目列入开发计划、列作示范项目的相关文件；
（四）项目可研报告、初步设计或施工图设计；
（五）项目初步实施方案，项目产出说明；
（六）财政部门（政府和社会资本合作中心）、相关行业主管部门以及项目实施机构与项目相关的申请文件及批复，以及相关会议纪要；
（七）对项目实施行政监管和执行管理的机构设置情况；
（八）项目用地资料，包括用地红线图、用地批文、宗地规划条件等；
（九）其他相关资料。
三、物有所值定性评价的基本指标物有所值定性评价的基本评价指标共六项，分别为全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。（一）全生命周期整合程度指标全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。项目设计方案及设计能力，影响建造成本及运营绩效；投融资能力是 PPP模式对社会资本所要求的基本内容；建造质量对维护成本和运营绩效产生着重大影响；建设周期的长短影响着建设成本和可运营周期；在运营周期，项目运营与项目维护相辅相成，项目管理水平影响着项目维护成本，项目维护质量又影响着运营绩效。
全生命周期整合程度指标可以派生出合作起始状况、合作期限、社会资本能够统筹安排的因素等子指标。
1．合作起始状况
合作起始状况子指标反映项目发起状况及政府与社会资本的合作起点情况。根据合作起始状况的不同， PPP项目一般可区分为新建项目、改建项目、扩建项目、存量项目。通常，社会资本无法整合存量项目的设计及建造环节，存量项目的全生命周期整合程度低于新建项目的全生命周期整合程度。
2．合作期限
合作期限子指标主要考察政府与社会资本合作的周期覆盖全生命周期的程度，考察政府与社会资本的合作期限是否已考虑资产使用寿命的影响，合作期限是否反映了项目需求的稳定持续年数，合作期限内对社会资本的激励作用是否持续有效。在政府与社会资本开展合作起点相同条件下，合作期限越长，则全生命周期整合程度通常越大。
3．社会资本能够统筹安排的因素
社会资本能够统筹安排的因素子指标主要考察社会资本在 PPP项目中承担的职责，以及社会资本能够统筹安排的环节或资源，项目是否持续需要较大的运营和维护成本，项目运营维护成本占项目建设成本的具体比例，设计品质是否对项目建设和运营维护成本产生显著影响等。社会资本能够统筹安排的环节和资源越多，社会资本越能通过不同环节和资源的整合，实现成本节约、效率提升和绩效优化的目标。
（二）风险识别与分配指标风险识别与分配指标主要考核项目全生命周期内各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。风险识别与分配指标一般包括风险识别方法、风险识别充分性、风险分配原则、风险后果可承担性、风险分配可调整性等子指标。
1．风险识别方法
风险识别方法子指标主要考察项目发起方风险识别方法是否科学、合理。风险识别方法一般包括头脑风暴法、专家调查法、图解分析法等。在项目识别阶段的物有所值评价工作开始前，着手风险识别工作，有利于在后续工作实现风险分配优化。
2．风险识别充分性
风险识别充分性子指标主要考察是否识别出项目可能面临的所有重大风险。充分识别风险是在政府与社会资本间合理分配风险的基本前提，是政府和社会资本作出正确决策的基本条件。风险识别不充分，不仅可能使政府或社会资本作出错误判断，也可能增加政府和社会资本的沟通成本。
3．风险分配原则
风险分配原则子指标主要考察项目是否遵循了最优化风险分配原则和风险与收益对等原则。
4．风险后果可承担性风险后果可承担性子指标主要考察承担风险一方是否具备承担风险后果的实力。
5．风险分配可调整性
风险分配可调整性子指标主要考察政府与社会资本对项目风险的分配与承担是否设立了弹性条款和动态调整机制，考察合作期限内项目是否可能出现重大变更或重大调整以及是否能够控制这些重大变更或重大调整产生的风险。在 PPP项目合作周期，项目风险可能会发生变化，也可能出现新增风险，对合作周期内可能出现的新增风险，需要约定协商原则。
（三）绩效导向与鼓励创新指标
绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，鼓励社会资本创新。
绩效导向与鼓励创新指标可派生出报价标的和评标办法、项目产出说明、创新约束、绩效标准、落实政府采购政策等子指标。
1．报价标的和评标办法
报价标的子指标主要考察政府设定的报价标的是否能够促进社会资本节约成本和提高效率，报价标的的设置是否能避免反向激励。评标办法子指标主要考察是否有利于筛选出合格且最大程度实现物有所值的社会资本。政府需要对社会资本的建设投资进行审核确认，社会资本仅对经政府审核确认的建设造价基础上的合理利润率进行投标报价的，不利于激励和引导社会资本通过充分整合节约建设成本、提高建设效率。
2．项目产出说明项目产出说明子指标主要考察项目产出说明与项目需求是否一致，项目是否提出了全面、客观、清晰和可测量的产出规格要求并可在 PPP项目合同中作出约定，项目产出要求是否可通过服务交付得到落实，政府能否对社会资本的交付质量进行客观、独立的评价，项目是否有明确的边界。
3．创新约束
创新约束子指标主要考察法律法规、强制标准及政府是否对社会资本的交付方式作出约束，社会资本在项目设计、建设以及运营维护等方面是否有创新空间。政府对社会资本如何交付提出要求，会限制社会资本创新能力和优势的发挥，不利于物有所值的实现。
4．绩效标准
绩效标准子指标主要考察项目的绩效指标是否符合项目具体情况，是否全面合理，清晰明确，是否能够按约定的标准进行独立、客观、公正的评价，是否能够促进社会资本采用积极有效的风险管理措施以提高项目绩效。绩效标准主要包括 PPP项目运营维护和产出进行检测的要求和标准。绩效标准的全面合理、清晰明确以及可操作性，能激励社会资本进行良好的风险管理，也是政府与社会资本有效履行 PPP项目合同的重要保障。
5．落实政府采购政策落实政府采购政策子指标主要考察项目是否落实节能环保、绿色低碳、支持本国产业等政府采购政策。
（四）潜在竞争程度指标
潜在竞争程度指标主要考核项目对社会资本参与竞争的吸引力。
潜在竞争程度指标可派生出市场测试、意向社会资本的数量与质量、市场成熟度以及促进竞争的措施等子指标。
1．市场测试
市场测试子指标主要考察项目识别阶段是否开展了市场测试、测试范围、测试对象、测试手段等以及项目所在地的相同或相近行业是否有类似 PPP模式的失败案例。
2．意向社会资本的数量与质量
意向社会资本的数量与质量子指标主要考察项目是否能够引起社会资本之间的充分竞争，以及考察拟参与竞争的社会资本的实力是否满足项目的准入条件。
3．市场成熟度
市场成熟度子指标主要考察宏观环境下项目所在行业及所处区域是否有较为成熟、稳定的PPP项目供求市场。通常，项目所在行业及所处区域的 PPP项目供求市场越成熟，参与竞争的潜在社会资本越多。若社会资本已经或未来能够在其他类似项目提供类似服务，政府可能通过社会资本实现规模经济效应而达到 PPP项目的物有所值目标。
4．促进竞争的措施
促进竞争的措施子指标主要考察政府已采取或拟采用的进行项目推进或路演的措施，提高项目的竞争程度，采用 PPP模式是否有充足的周期以完成项目识别、项目准备以及遴选社会资本；也考察项目初步实施方案是否能够引起社会资本参与竞争的足够兴趣，实施方案中对社会资本的惩罚性合同条款是否过于严苛，如何设计股权退出机制以提高对社会资本的吸引力。
（五）政府机构能力指标政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、
行政监管和项目执行管理等能力。
政府机构能力指标可派生出政府的 PPP理念、 PPP法制环境、 PPP模式的运作经验、操作程序、监管能力等子指标。
1．政府的 PPP理念
政府的 PPP理念指标主要考察政府是否具备依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理等理念，以及政府是否认识到 PPP不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度等的重要手段。
2．PPP法制环境
PPP法制环境子指标主要考察 PPP相关的法律、法规、规章及规范性文件是否能够保障政府依法履约和依法行政，政府是否通过法律法规或相关制度确保预算的长期稳定及 PPP项目履约能力。
3．PPP模式的运作经验
PPP模式的运作经验子指标主要考察政府是否已运作过 PPP项目、运作成绩、是否出现过政府或项目实施机构违约情形、政府通过购买服务获得的能力及经验等。
4．项目操作程序
项目操作程序子指标主要考察政府是否形成规范、公开、透明的 PPP项目操作程序，是否有效执行操作程序、执行效率等。
5．监管能力
监管能力子指标主要考察政府是否依据法律法规的规定以及合同的约定进行监管，政府是否有足够能力管理自留风险，政府是否有足够能力对 PPP全生命周期合同进行管理，政府是否有明确的权利清单、责任清单、负面清单，是否有明确的监管主体以及部门间协调机制，监管人员是否经过了专业化的培训，监管过程是否公开透明，监管环节设置是否科学，是否形成定期备案和评价制度。（六）可融资性指标可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。可融资性指标可派生出融资方式和融资条件、融资机构竞争程度、融资过程中的政府角色等子指标。
1．融资方式和融资条件
融资方式和融资条件子指标主要考察项目公司拟采用债务性融资还是权益性融资。债务性融资是采用银行贷款、发行债务还是其他方式，社会资本是否拥有或控制项目资产，项目公司的哪些资产可用作贷款的抵押物或质押物，项目资产的抵押或质押周期与 PPP项目的合作周期如何匹配，运营收益占项目建造投资之比是否过低。
2．融资机构竞争程度
融资机构竞争程度子指标主要考察项目对融资机构是否有吸引力，是否有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的融资意愿，融资机构之间是否能够形成有效竞争。通常，融资机构竞争程度越高，项目越容易获得融资，社会资本所需支付的融资成本越低。
3．融资过程中的政府角色
融资过程中的政府角色子指标主要考察项目公司在融资过程中政府所起的作用，政府是否出台政策以推动和鼓励融资机构对 PPP项目融资；政府对项目公司或社会资本的融资是否提供诸如担保等承诺。若政府方对项目公司或社会资本的融资提供担保，政府将承担项目融资风险。
四、物有所值定性评价补充指标
物有所值定性评价补充评价指标主要是基本评价指标未涵盖的其他影响 PPP项目实现物有所值的因素。补充评价指标通常包括项目规模、预期使用寿命、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力以及行业示范性，也可以根据项目所在地区及所处行业的具体情况设置有利于评价 PPP项目是否能实现物有所值的其他补充评价指标。
（一）项目规模指标
项目规模指标主要考核项目的规模是否能够吸引社会资本参与，项目规模是否能够摊薄前期费用。过大或过小的规模都不利于物有所值目标的实现。项目规模过大，具备相应实力的潜在社会资本数量较少，无法吸引社会资本的充分竞争。 PPP项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，若项目规模较小，这些前期费用占项目全生命周期成本的比例会处于较高的水平。
（二）预期使用寿命指标
预期使用寿命指标主要考核项目的预期使用寿命是否能为利用 PPP模式提高效率和降低全生命周期成本提供基础条件。政府与社会资本合作，社会资本发挥技术优势、管理经验以降低成本和提高效率通常需要较长的时间周期，项目预期使用寿命太短，不利于社会资本提高效率和降低全生命周期成本。不同地区、不同行业利用 PPP模式提高效率和降低全生命周期成本，所要求的项目预期使用寿命也可能不同。
（三）主要固定资产种类指标
主要固定资产种类指标主要考核项目主要固定资产种类是否有利于社会资本发挥其长期整合优势。一个项目的资产种类的多少，可能会影响社会资本发挥技术优势和管理经验的潜力。对于资产种类较多的项目，对项目进行设计、建设、运营及维护所要求的专业技术能力和管理能力较高，政府与社会资本进行合作，更能利用社会资本在专业技术及管理经验方面的优势，实现优势互补、合作共赢。
（四）全生命周期成本测算准确性指标
全生命周期成本测算准确性指标主要考核对影响全生命周期成本的主要因素进行识别的完整度，对未来服务需求作出合理预测的年限，全生命周期成本是否能够准确测算，合作周期届满时项目资产处置与移交的要求是否清晰、全面。全生命周期成本是确定 PPP合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。若无法合理测算项目的全生命周期成本，难以针对全生命周期成本设置合理的报价标的，社会资本在降低全生命周期成本方面的竞争可能不充分。
（五）运营收入增长潜力指标
运营收入增长潜力指标主要考核社会资本在满足公共需求前提下增加额外收入和提高项目资产利用率的可能性。社会资本合作方通过实施项目，在满足公共需求的前提下，增加额外收入，可以降低政府的成本和公众的支出。
（六）行业示范性指标
行业示范性指标主要考核项目采用 PPP模式运作对所在地区或所处行业的示范作用，是否能带动或推进所在地区或所处行业的市场化程度。
五、定性评价方法
项目识别、项目准备、项目采购环节对 PPP项目进行定性评价主要采用专家评判法。专家评判法，是指通过专家对设置的评价指标进行评分，以对项目是否采用 PPP模式作出评价和判断。六、定性评价过程采用专家评判法进行 PPP项目物有所值定性评价，评价过程主要包括评价准备、组成专家组、设置评价指标、拟定评分标准、制作评价会议材料、召开专家组会议、形成定性评价结论等。
（一）评价准备评价准备阶段，评估机构应当获取项目初步实施方案、可研报告等资料，了解项目概况、项目产出说明、 PPP运作模式、风险分配框架、付费机制和调价机制等内容。（二）组成专家组定性评价专家组应当包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。通常，
专家组人员不低于 7名。
（三）设置评价指标评价指标分为基本评价指标和补充评价指标。基本评价指标缺一不可。不同的 PPP项目，补充评价指标可能存在差异，可选择定性评价补充指标中的全部或部分指标，也可根据项目所在地区、所处行业以及项目特点设置其他补充评价指标。
（四）拟定评分标准拟定评分标准包括确定各评价指标的权重、拟定各评价指标的评分等级和评分标准。
在各项评价指标中，六项基本评价指标权重合计为 80%，其中任一基本评价指标的权重一般不超过 20%；补充评价指标权重合计为 20%，其中任一补充评价指标的权重一般不超过 10%。
每项指标评分分为有利、较有利、一般、较不利、不利五个等级，即，对应分值分别为100~81．80~61．60~41．40~21．20~0分。执行物有所值定性评价业务的评估机构，通常根据每项评价指标的考核要点、派生子指标的考察内容，针对每项评价指标各个等级制定清晰准确的评分标准。
（五）制作评价会议材料
制作评价会议材料，应当根据 PPP实施方案内容和设置的评价指标，着重就对应于各评价指标考核或考察要点的项目具体情况进行客观描述和详细介绍，避免主观臆断或人为导向。
（六）召开专家组会议
召开专家组会议前，执行物有所值定性评价业务的评估机构，一般需要将设置的评价指标、拟定的评分标准以及制作的评价会议材料等定性评价所需资料提交专家，确保专家掌握必要信息，并保证专家的独立性。专家组会议基本程序如下：
1、专家在充分讨论后按评价指标逐项打分；
2、按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。
（七）形成定性评价结论
合理利用专家组意见形成定性评价结论。原则上，评分结果在 60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。
（八）定性评价结论及分析
对定性评价结论，应当进行必要的分析。对定性评价结论进行分析的目的，在于指出采用PPP模式及其实施方案存在的不足，并提出合理化建议，以提高 PPP项目的物有所值程度。定性评价结论评分结果越高，说明政府采用 PPP模式替代传统投资模式的可行性、有益性以及可实现性越高。
七、各环节定性评价方法的差异
项目识别、项目准备、项目采购环节，定性评价对应的评价指标和评分标准通常应当保持不变，但各环节各评价指标的专家评分分值可能因项目方案及项目合同内容的调整变更而有所不同。
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