中核PPP混合所有制发展观察
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中核投资有限公司 发表于:2016-10-20 17:08:18 浏览:401次
1. 国家发展改革委发布《国家发展改革委办公厅关于请报送传统基础设施领域PPP项目典型案例的通知》为贯彻落实今年7月7日国务院常务会议部署，总结传统基础设施领域推广PPP模式的成功经验和做法，引导有关方面学习借鉴，9月2日，国家发展改革委办公厅对外发布《国家发展改革委办公厅关于请报送传统基础设施领域PPP项目典型案例的通知》（发改办投资〔2016〕1963号）。《通知》明确了PPP项目申报条件。项目范围为能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域2000年以来投入运营或已签约在建的PPP项目。优先考虑民间资本参与的PPP项目，兼顾项目的行业和地域分布。为体现广泛性、代表性、创新性及可推广性，《通知》要求有关典型案例要通过发展改革系统推荐和社会公开征集两种渠道报送至国家发展改革委。各地发展改革委做好本地区传统基础设施领域PPP项目典型案例征集工作，同时，欢迎社会资本方、金融机构、咨询机构、项目实施单位、行业协会等推荐传统基础设施领域具有推广价值的典型项目。2. 上海市人民政府印发《本市推广政府和社会资本合作模式的实施意见》9月6日，上海市政府印发《本市推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（沪府办发〔2016〕37号），意见旨在加快政府职能转变，鼓励和引导社会投资，提高公共产品和服务供给能力和效率。意见进一步厘清政府与市场边界，促进政府与社会资本分工合作。政府负责政策制订、发展规划、市场监管和指导服务，社会资本承担项目建设、运营和维护。政府从公共产品的直接提供者转变为社会资本的合作者和PPP项目的监管者。意见指出，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施项目。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公共事业等领域实施特许经营的项目，根据国家和上海市相关规定执行。点评 自2014年中央政府大力推行PPP模式以来，经济落后地区一直较为积极，经济发达地区却相对保守，说明地方政府对PPP模式的认识多停留在解决项目融资和地方债务的问题上,经过两年多的实践，地方政府已普遍认识到“PPP模式”对转变政府职能重要意义。3. 广东省政府发布《广东省PPP项目库审核规程（试行）》截止2016年8月底，广东PPP项目落地率44.8%，高于全国平均落地率（24.3%）20.5个百分点。为进一步规范PPP项目库管理，提升PPP项目落地率，广东省印发实施《广东省PPP项目库审核规程（试行）》。《试行》对项目库审核职责分工、标准、流程、结果应用等作了进一步细化规定，确保PPP项目库信息及时准确、规范完整和真实有效。《试行》提出，要加强PPP项目管理的信息公开，对已纳入PPP项目库管理的项目，由各级财政部门根据项目进展情况，及时更新基础信息、采购信息等，并按照财政部的规定进行发布和提供查询；同时要加强结果应用，广东省财政厅将在通过审核的项目库中，遴选推荐国家级和省级PPP示范项目，安排省级相关专项资金予以优先支持。对未纳入项目库管理的项目，原则上不得通过财政预算安排支出，不得参与遴选国家级和省级示范项目，也不得列入年度和中期项目实施计划。当政府和社会资本合作（PPP）项目拟投资额迈入十万亿元台阶时，如此庞大项目的管理成为焦点，而以财政部、国家发改委等部委在PPP领域间如何分工更是迫切解决的问题，7月份国务院常务会议厘清了相关部门在PPP领域分工职责后，近期两份文件披露，PPP主推的两个部门财政部和国家发改委分工逐渐清晰。第一份文件是10月12日，财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（下称《公共服务领域PPP工作通知》），旨在说清财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作。第二份文件是国家发改委8月底发布的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（下称《基础设施PPP工作通知》），主要阐明国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。财政部和国家发改委是PPP模式的主推者，但此前两大部委分工不明晰，而上述两份通知则将PPP领域划分为公共服务和基础设施两大类，分别由财政部和国家发改委统筹负责。《公共服务领域PPP工作通知》明确，财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。各级财政部门要聚焦公共服务领域。要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。《基础设施PPP工作通知》则明确，各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。国家发改委还列出了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目清单，涵盖上述七大领域、百余个项目。目前两部委并未就公共服务与基础设施有明确的界定，仅从上述两份通知来看，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。财政部门在项目可行性论证基础上，是否采用PPP模式更强调物有所值评价和财政承受能力论证。而发改部门则将项目是否适用PPP模式的论证，纳入到项目可行性研究论证和决策；财政部门在选择社会资本时更强调采用政府采购法等法规来选择社会投资者，而发改部门在选择PPP合作伙伴是更强调采用《招标投标法》等法律法规来选择社会资本。《公共服务领域PPP工作通知》称，在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴。《基础设施PPP工作通知》称，对拟采用PPP模式的项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策。对确定采用PPP模式的项目，要按照《招标投标法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。不过，为了简化审批环节，《公共服务领域PPP工作通知》称，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。无论是公共服务领域还是基础设施领域，两部委共同鼓励民营资本参与PPP项目，消除当前PPP工作中存在的国企和民企待遇不一致问题。《公共服务领域PPP工作通知》称，各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。另外，该通知特别强调，不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。《基础设施PPP工作通知》提出，树立平等合作观念，多推介含金量高的项目，给予各类投资主体公平参与机会，鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。招标选择社会资本方时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。两部委从不同职责范围来规范PPP项目推进工作。《公共服务领域PPP工作通知》称，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。另外，财政部希望充分发挥PPP示范项目的引领作用，规范PPP项目发展。《基础设施PPP工作通知》称，要依法签订规范的项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、履约监督、信息披露等内容，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。另外，国家发改委要求强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务。加强政务诚信建设，提高政府履约能力，优化社会资本参与PPP项目的信用环境。 三、案例分析：落地时间快、工艺流程特殊，江西省赣县红金工业园一期污水处理厂PPP项目2015年9月29日国务院正式批复同意赣州高新区升级为国家高新技术产业开发区，赣州高新区正式进入国家级高新区行列。为了园区生态建设和开展国家级生态工业示范园区创建工作，赣县红金工业园一期污水处理厂项目被提上日程。从2016年4月开始，经赣县PPP领导小组的统筹决策，各部门的积极配合，咨询公司调研、论证，6家社会资本通过资格预审，7月12号进行采购阶段的开标，9月26日公布中标结果，开源环保(集团)有限公司中标。江西省赣县红金工业园的工业“三废”主要来自于稀土、钴冶炼和加工过程，国内同类型污水处理工程较少，具有一定的典型性和代表性。污水处理厂厂址确定在赣县红金工业园Ⅰ期原预留污水处理厂厂址（南移约 60米），323国道西侧，项目占地5500平方米，总投资5062.82万元。项目建设内容主要包括接纳相关企业排水输送管网2650米，5000立方米/日污水处理厂一座，主要包括集水收集井、集水调节池、絮凝池、合格水池、平流式沉淀池、污泥浓缩池、中间水池、地下泵房、管理房、污泥脱水间等。污水处理排放执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B。项目采用BOT模式，政府以项目的前期征地拆迁、立项、环评、管网建设等发生费用为股本资金，占股比例为41.88%，社会资本方现金出资3780万元，股权比例58.12%，双方成立项目公司，负责设计、建设、运营、维护、移交等工作。合作期限30年（不含项目建设期）。本项目属于政府付费模式，即政府向社会资本购买污水处理服务，根据处理污水量和绩效考核，政府每月向社会资本支付污水处理服务费。政府付费=保底水量*污水处理单价+超额水量*污水处理单价*60%政府方：对项目建设、项目运营、项目维护的监督和介入。因园区各自企业生产工艺不同，外排污水经过排水管道混合后，导致废水中离子之间发生化学反应形成悬浮物，经长时间沉淀积累，沉淀下来的悬浮物极易堵塞排水管网，为此经过专家多方论证，本项目管网铺设区别于传统污水集中收集的模式，改为一企一管分别铺设至污水处理厂，虽在建造成本上略有增加，但大大避免了管道的堵塞，减少了管道疏通、维修等费用。一般PPP项目的工程设计任务由政府完成，社会资本和政府组成的项目公司完成项目的采购、施工、运营等工作。但介于本项目国内同类型工程案例较少，没有可借鉴的成熟工艺流程，且工程可行性研究报告只给出了参考工艺流程。这样，若政府负责完成工程的初步设计和施工图的设计后，很有可能在工艺流程、能源节约、环境保护、工程造价等方面并不能和社会资本的设计相吻合。社会资本若放弃原有设计，会造成工程设计工作的重复，既浪费人力、物力又增加工程时间。故本项目提出了“PPP+EPC”的组合模式，即由双方成立的项目公司完成工程设计、采购、施工，并负责项目的运营、维护、移交等工作。“PPP+EPC”的组合模式，避免了工程设计的重复性，节约了人力、物力和时间。点评 相对于城镇污水处理厂的污水，工业园区因其产业结构复杂，水质水量变化大，污染物浓度高、污染物种类多且具有毒性及难降解的特性。目前我国部分工业园区污水处理在技术和管理上都存在问题，影响了污水处理厂出水达标。本项目一方面采取“一厂一管”的方式，严格控制入厂水的水质标准；另一方面采用“PPP+EPC”的组合模式，确保工艺流程适应园区复杂水质的污水，对工业园区的污水治理PPP模式具有较好的借鉴作用。为了更好地推进国企公司制改革,目前财政部正在会同国资委进行研究,将按照不因改制而增加企业负担的原则,来完善改制涉及的资产评估方法、评估增值免税、土地变更登记和国有资产无偿划拨等方面的政策,相关政策有望年内出台。据了解,目前不少国有企业改制过程中,原有国有划拨土地需缴纳金额较大的土地出让金,这增加了企业改制成本,影响了改制工作的推进,国资委等部门对此已经进行了多轮调研。有国企负责人士表示，长期以来，改革的举措很多，深究起来，突破性的改革举措并不常见。特别是在公司制改革中，涉及的产权问题比较突出，比如很多企业反映的土地评估，溢价后财务成本较多等问题，都给正在进行的改革落地增加了难度。有消息指出,国家本次酝酿的一揽子政策,就是明确不因改制而增加企业负担这一原则,通过完善改制涉及的资产评估方法、评估增值免税,土地变更登记和国有资产无偿划拨等方面的政策,推动公司制股份制改革顺利进行。与此同时,国家还鼓励地方根据实际情况来探索出台有效的政策,因地制宜减轻企业负担,推动顺利改制。点评 国家明确国企改制不给企业增加负担这一原则，并且酝酿一揽子鼓励政策，实际上就是政府在关键时刻“让利”，以此推动改革，特别是评价増值免税、土地溢价后财务成本大幅增加，怎么免税，免多少，对产权改革影响极大。改制涉及资产评价方法的完善，应该做到既不导致国有资产流失，又不能因负担过重致改制无法推行，关键是要找到一个合适的中间度。9月28日，国家发展改革委副主任刘鹤同志主持召开专题会，研究部署国有企业混合所有制改革试点相关工作。国家发展改革委副主任连维良出席会议。刘鹤同志指出，推进混合所有制改革是深化国企改革的重要突破口。当前，必须加快推进改革，解决国有企业市场主体地位不明确、国有经济布局过宽、效率低下等问题。在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等关系国计民生和经济安全的重要领域开展混合所有制改革试点，表明了推进这项改革的决心和信心。改革的主要任务是开放竞争性业务、破除行政垄断、打破市场垄断，推进政企分开、政资分开、网运分开、特许经营等。允许乃至引入更多的非公资本发展混合所有制经济，是实现改革任务可探索的有效途径。刘鹤同志强调，混合所有制改革试点，要达到“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的预期目标。通过改革，建立权责对等、有效制衡、协调运转的公司法人治理结构，完善市场化的激励约束机制，推动产业链、价值链关键业务重组整合，提质增效、转型升级、全面提高劳动生产率，从体制机制上解决国有企业内部管理行政化、外部行为非市场化的问题。刘鹤同志要求，推进混合所有制改革试点工作，要随时深入全面了解情况，坚持正确方向，及时发现和解决问题。尤其要注重充分发挥市场机制作用、加强对各种所有制经济的产权保护、依法规范操作等问题，稳中求进，大胆探索，务求实效。下一步，要继续加大工作力度，加强沟通协调，尽快解决试点中遇到的问题，加快形成可推广可复制的改革经验。连维良同志要求，在防止国有资产流失的前提下，积极探索实现国有资产保值增值的改革路径。强调要为“改”而“混”、不能为“混”而“混”，混改是手段，核心是深化改革。回溯我国推进员工持股改革的历程，可谓一波三折。最早可以追溯到上世纪90年代，当时重点是解决亏损的产能过剩企业，大量采用员工持股的办法，但那次改革副作用比较大。2013年11月党的十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济，允许混合所有制经济实行企业员工持股，再次开启员工持股试点的闸门。实际上，从今年7月份开始，国企改革一直大事不断。先是国家领导人在全国国有企业改革座谈会指示要坚定不移深化国有企业改革，其后又成立千亿级的国有资本风险投资基金，再到目前国务院国资委等三部门印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（以下简称《试点意见》）。开展员工持股试点，是探索在社会主义市场经济条件下公有制实现形式的重大举措。试点有利于调动国企员工的积极性、主动性、创造性，提高国企市场化程度，激发国企经营活力。《试点意见》关于单一员工持股比例最多不超过1%的内容，是第一次提出，有利于防止国企被少数人控制。管理层占大股，少数人及其家族能轻易实现对国企的实际控制，现在这个路被封死了。对于股权流转的锁定期，要求不少于36个月。锁定期满后，公司董事、高级管理人员每年可转让股份不得高于所持股份总数的25%。显然，《试点意见》绝不是鼓励个人借改革之名而行牟取暴利之实。《试点意见》正在构建制度性的闭环操作系统。此次《试点意见》的出台只是第一步，未来国企员工持股还可以进一步深化。比如，《试点意见》提到员工持股总量原则上不高于总股本的30%。其实，对一些处在完全竞争行业的国有企业，这个比例还可以进一步提高，逐步提到49%。另外，此次试点的员工范围是在关键岗位工作的科研人员、经营管理人员和业务骨干。但什么叫骨干员工？界定不够清晰。只要工作三年以上的员工，都可以考虑纳入员工持股试点。总体来看，随着《试点意见》的出台，国企改革往深水区又挺进了一步。深水区的改革是有风险的，像国企改革就容易遭到“国有资产流失”的质疑。因此，下一步国企改革很紧迫的事情，就是建立“容错机制”。既要尽量“少出错”“不出错”，也要保障不是“故意出错”。并且这个建立容错机制的文件应该有组织部门与国资委联合起草公布。三、改革聚焦：中国五矿样本——总部职能部门缩减三成为更好适应国有资本投资公司试点身份，中国五矿总部18个职能部门压缩至12个，缩减幅度超过三成。此外，总部员工也将由目前的326人压缩至240人以内，二级部门负责人及以上职位从目前168人减少至60人。调整后的总部机构，将以核心职能单元为基础，有效运用项目化组织，大力推动共性业务共享化，确保精干高效。中国五矿总部新的职能部门将突出管理资本以及抗风险能力。具体表现为，为强化总部管理资本的能力，五矿集团新设战略发展部，将原来企划部的战略规划职能、投资管理部的投资职能和资本运营部的资本运营管理职能整合了起来。资本运营中心、经济研究院等部门将与其密切合作。此外，为提高抗风险能力，新设企业管理部，把原来企划部的公司治理、组织流程和考核管理等职能，信息部的信息管理职能和风险部的几乎全部职能整合到了企业管理部。本次总部职能优化调整是中国五矿本轮改革的第一步。后续，中国五矿将以市场化改革为核心，从公司治理入手，不断完善现代企业制度。总部职能部门改革进入实施阶段的标志是中国五矿集团公司干部大会的召开。9月9日召开的中国五矿集团公司干部大会是中国五矿推进深化改革背景下的一次重要会议。本次总部职能改革是基于原中国五矿与中冶集团整合、基于中国五矿获批国有资本投资公司两大根本前提的改革，是中国五矿全面深化改革的重要组成部分，是关系中国五矿谷底扬鞭、跨越发展的一次深刻变革。在上述干部大会上，中国五矿党组副书记、副总经理董明俊还宣布了中国五矿总部职能人事任免安排。干部大会召开后的第3天，国务院国资委在北京召开第二批7家国有资本投资、运营公司试点企业研讨会，中国五矿集团公司董事长、党组书记何文波出席会议。国资委副主任张喜武在研讨会上对何文波的汇报进行了点评，“中国五矿的改革试点有了初步思路和总体设计，认识比较到位，框架比较清晰”。值得注意的是，中国五矿总部此番职能部门的调整，不仅意味着公司向国有资本投资转型迈出第一步，也标志着中国五矿和中国中冶这两家央企自2016年6月宣布重组后实质性融合的一步。中国五矿作为一家国际化的矿业公司，主要从事金属矿产品的勘探、开采、冶炼、加工、贸易，以及金融、房地产、矿冶科技等业务， 2014年，中国五矿实现营业收入3227.57亿元，位列世界500强第198位，其中在金属类企业中排名第4位。和中国中冶重组后的新中国五矿，资产规模超过7000亿元，力压必和必拓、力拓、淡水河谷三大全球矿业巨头，堪称金属矿业界的“航空母舰”。拥有近24万员工，拥有29个国家级科技创新平台和重点实验室，累计有效专利超过1.8万件，境外矿山遍布亚洲、澳洲、南美和非洲等主要资源地，境外机构与工程项目遍布全球60多个国家和地区。版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！
