实施方案是提供政府进行PPP项目运行决策的重要依据，指导PPP项目规范、有序运作的工作指南。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（“财金〔2014〕113号文”）第十一条以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（“六部委25号文”）第十条规定，《实施方案》是PPP项目必备的重要文件之一。
1、实施方案的编制原则和依据
实事求是、全面客观、数据说话是实施方案编制的三项基本原则。
2、项目主要数据资料的收集和分析
项目本身的资料收集，包括可研、项目设计资料等；同类项目的历史资料收集和分析；行业专家的调研和走访等。
3、项目运作方式的分析和设计
PPP运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
PPP具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT） 等模式推进。
对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。
4、项目的风险识别和风险管理
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
5、项目投融资结构
根据《财政部PPP项目合同指南》“项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”
PPP项目中政府出资方指定机构，相关政策文件无明确约定，主要是参照《公司法》。根据《公司法》政府部门不能作为股东组建有限责任公司，其他合法机构均可作为公司股东。目前国内其他PPP项目一般由当地平台公司或国有资产管理公司作为政府出资方。
6、项目回报机制
项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、 政府缺口补助和政府付费，由项目自身经营属性所决定。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。
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