国家发展改革委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号，以下简称“1744号文”）刚过两个月（详见《羞答答的玫瑰，静悄悄的开？--发改委PPP新政速评》），财政部也于10月12日发布又一重磅政策—《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号，以下简称“90号通知”），此文一出，立即引发热议，摇旗呐喊者有之、口诛笔伐者有之，唇枪舌剑，好不热闹。
PPP领域两个部门争奇斗艳、相爱相杀早已不是新闻。那90号通知引发吃瓜群众围观，兴奋点究竟在哪里呢？笔者就90号通知的11条意见为各位看官细细扒来。
一、强调“公共服务”有何深意
90号通知指出要“大力践行公共服务领域供给侧结构性改革”，“进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变”。
细看财政部在90号通知第四点中关于公共服务领域的描述，不难发现，财政部有关公共服务的范畴定义包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等领域，几乎涵盖了此前发改委列出的传统基础设施领域清单。即便以“公共服务”为名，大家也明显可以看出，两个部门对于“公共服务”的内涵是理解不同的。如此以来，我们强烈建议国务院尽快再开会明确一下。否则，PPP相关参与方很快就会无所适从了。
二、“强制”PPP是创新还是空中楼阁
90号通知强调加大PPP模式推广应用力度，探索开展两个“强制试点”：即在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助；对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。
无疑，在90号通知中财政部提出的“强制”PPP概念是此次热议的最大“焦点”。如果说对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，还仅仅是停留在论证层面，那么在垃圾处理、污水处理等公共服务领域强制采用PPP模式，可能就已经超出笔者认知。
笔者认为，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域应用PPP模式，进一步提高市场化程度无可厚非，但PPP不是一厢情愿，且不问投资人乐意吗？可能还会引发以下疑问: PPP成为必选项后，那么财政部此前强调的物有所值评价程序，还有意义吗？地方市政公司何去何从？地方政府（特别是中西部地区）为了实施PPP是否任何条件都要接受呢？没有投资人投资的地区就不举办该等公共事业了吗？笔者认为，在某一领域使得PPP成为唯一选择就算被认为是大胆创新，也还需要再细细斟酌，否则可能会走偏，欲速则不达。
三、营造民营资本参与PPP的公平环境
90号通知中特别强调“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目”，“对民营资本设置差别条款和歧视性条款PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持”。
在此轮PPP中，民营资本处境艰难（参见《PPP大玩家》），财政部为鼓励民营资本的参与，可谓煞费苦心，最大亮点是提出对民营资本设置不当障碍的，各级财政部门将不安排资金和政策支持，无疑是祭出了尚方宝剑。但是该政策在实操层面如何适用？差别条款和歧视性条款具有较大弹性，这些隐形门能否真正破除？让我们拭目以待吧。
四、再次强调项目前期论证工作
90号通知中再次重申“在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证”，“要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作，依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录”。除了明确公共服务领域范畴外，以上有关前期工作、提升公共服务的质量和水平等政策要求并无太多新意。
五、注重项目的规范实施
在项目的规范问题上，财政部在90号通知中明确了以下几点要求：（1）防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任；（2）打击实操中已经出现的以“政府购买服务”取代PPP，变相规避PPP相关论证程序的做法；（3）加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。
六、示范项目有进有出
90号通知强调按照“又快又实”、“能进能出”的原则推动示范项目，对于在一定期限内仍不具备签约条件的，将不再作为示范项目实施。
财政部已经推出了三批示范项目，第三批PPP示范项目多达516个，投资金额高达万亿元。各地为了评选示范项目，挤破脑袋，90号通知宣示着示范项目将告别仅靠编编材料，就能一劳永逸，享受光环的时代，进一步要求示范项目要实在、有料、速度，示范项目不仅要接受督导，也将迎来“大限”。大家准备好了吗？
七、完善管理机制要因地制宜
90号通知一方面强调各级财政部门要根据财政部PPP相关制度政策，结合地方实际情况，健全制度体系，细化政策指导；另一方面也强调健全机构建设，研究建立部门间的PPP协同管理机制，明确管理职责；第三，强调按制度管理、按程序办事。政策是好政策，但各级财政部门是否有能力协调其他部门？财政部的文件能否得到落实，依然要打个大大的问号。
八、强调回报“合理”
90号通知要求合理确定公共服务成本，构建合理回报机制。财政部从“不少”、“不多”、“不缩水”三个方面强调合理回报。“不少”即为了保障合理回报，可以在符合政策方向和相关规定的前提下将政府性基金预算用于支付PPP项目所需的款项，进一步明确了PPP项目政府付费的来源途径。“不多”即对于使用者付费完全覆盖成本和收益的项目，一方面要按照合同将超额收益的政府方分成部分及时足额监缴入国库，另一方面按照事先约定的价格调整机制，确保实现价格动态调整，切实减轻公众负担。PPP项目多为公共项目，表明财政部不鼓励社会资本通过PPP项目获得暴利的立场；“不缩水”即对于使用者付费项目，涉及特许经营权的要依法定程序评估价值，合理折价入股或授予转让，切实防止国有资产流失，且不说特许经营权实操中能否作价入股，但该政策充分表明财政部重视存量资产的价值评定，防止国有资产被低估。财政部的前述要求也给地方政府及各级财政部门的决策科学性提出了更高的要求。
九、“两标并一标”获得突破进展
90号通知重申“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”
十、财政扶持力度进一步加大
十一、重视PPP综合信息平台作用
回顾本轮PPP的发展历程，各部门的一份份政策文件密集下发，争奇斗艳，让人追赶不上。就像这首词形容的，“流光容易把人抛，红了樱桃绿了芭蕉”。
（本文作者：北京市君泽君（广州）律师事务所合伙人靳林明）
PPP业务是君泽君居于领先地位的业务领域之一，君泽君设有PPP业务的专门团队，该团队成员是最早、最全面参与中国基础设施PPP项目投融资、政策咨询、争议解决的专业服务团队之一，在PPP业务领域处于领先地位。
自2004年起，以颜俊、李文敏、靳林明、李春开等合伙人为核心，一支由二十余名律师组成的基础设施和公用事业PPP法律服务团队逐渐建立，为水务（原水、管网运营、自来水、污水处理、水环境综合治理）、环境治理、固体废弃物处理、道路、桥梁、能源供应（电力或燃气生产、管网门站运营等）、码头、地铁等市政公用事业和基础设施投资、建设、运营、移交等方面提供法律服务，深得境内外投资者、政府部门、金融机构的赞许及肯定。
多年来，该PPP团队参与的各类型基础设施项目累计已达二百多个，典型案例包括港珠澳大桥三地政府谈判/项目融资/公共政策研究、中信产业基金某地垃圾焚烧项目、重庆水务集团改制/重组/引进战略投资者/首发上市、长沙市水务行业市场化运作系列BOT/TOT/PPP项目等重大、复杂的基础设施类项目。
2014年以来，随着新一轮PPP政策的相继落地及PPP的适用范围的扩展，除了传统业务领域外，君泽君还为旅游、医疗、养老、智慧城市、水环境治理等领域的PPP项目提供法律服务。
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