社会资本投资PPP项目，首先要看PPP项目实施方案。很多人以为PPP实施方案不过是形式。但事实上，PPP实施方案决定了PPP合同实质性内容，影响了社会资本的根本利益。依据《PPP项目财政管理暂行办法》（下称《PPP管理办法》）第17条规定，PPP项目合同不能实质性变更PPP项目实施方案。《传统基础设施领域实施PPP项目工作导则》（下称《PPP工作导则》）也有类似规定。
社会资本可以依法影响PPP项目实施方案内容。《PPP管理办法》第4条规定，“社会资本发起PPP项目的…由社会资本方编制项目实施方案”。《PPP工作导则》第9条规定，“实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议”。
然而，实务中的 PPP实施方案往往不靠谱。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（下称《PPP模式指南》）第11条及《PPP管理办法》第5条规定，项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。社会资本们向我提供百份PPP实施方案，这些实施方案来自全国各地，涉及各主要类型，有的简简单单十多页，有的洋洋洒洒百余页，似乎都包括这些内容。但仔细看，这些实施方案要么看不明白、要么残缺不全、要么违规违法、要么不切实际，几乎没有一本可以作为范本，具体表现如下：
1、众里寻她千百度的产出说明
拿到一份实施方案，首先要弄明白PPP项目是什么。定义一个PPP项目，至少应该包括4W(Where, What, When, Who)：
（1）在哪里（位置和四至）；
（2）什么内容（投多少钱、建什么、运营什么、移交什么，达到什么绩效标准）；
（3）什么时候（何时拆完、何时建完、何时移交）；
（4）谁来执行（哪些部分由政府负责、哪些由社会资本承担）。
以上内容，不因采用PPP模式还是传统模式而不同，完整地说明了项目全生命周期的产出效果，可以将其理解为PPP项目产出说明。
要在实施方案里找到项目产出说明不容易。按照《PPP模式指南》机械地编制的PPP实施方案中，“在哪里”可以在项目概况中的“经济技术指标”里找，“什么内容”要在“经济技术指标”、交易结构中的“回报机制”、“项目投融资结构”或者合同体系中“交易条件边界”中找。“什么时候”通常在合同体系的“交易条件边界”里找。“谁来执行”通常在交易结构的“相关配套安排”里找。
然而，遗憾的是，在一份项目实施方案中，如果以10分钟内找全产出说明算及格，我预计大部分实施方案不及格。
实施方案中，难找的通常是“运营什么”，“移交什么”、“何时拆完”、“何时建完”。“运营什么”决定是否真PPP。没有运营就不是PPP。运营就是物业管理吗，养护包括大修吗，运营范围由政府事后指定吗？这些问题，往往是PPP实施方案所回避的。“移交什么”决定了税费缴纳。移交的是物还是权利，移交权利的是所有权、占有权还是特许经营权？这些问题是编制实施方案的东郭先生所不了解的。“何时拆完”是社会资本开始建设或改建的前提。许多项目实施方案编制前根本没有制订拆迁计划及拆迁实施方案，当然不敢说拆迁时间。“何时建完”要明确到每一个子项目，这往往实质性影响财务测算及社会资本回报。然而，许多项目实施方案编制前根本没有制订建设计划。
2、雾里看花的回报机制
在政府方的协助下社会资本完成项目产出后获得投资回报的来源即为项目回报机制。回购机制是实施方案的关键内容。项目回报机制包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助、股权合作、资源配置。可行性缺口补助是其他四种方式的组合。股权合作一般在投融资结构中说明。
资源配置包括土地使用权、广告位经营权、加油站经营权等。以土地使用权为例,政府提供哪里的土地、土地规划指标如何、什么时候提供、以什么方式提供，这都是至关重要的。但是这弄不好存在重大违法风险。实施方案往往语焉不详。按照财金[2016]91号第5条规定，项目取得土地使用权的方式由划拨、出租、出价入股、出让。每种方式适用条件各不相同，而且受到五个“不得”限制：（1）不得违规取得未供应的土地使用权；（2）不得变相取得土地收益；（3）不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作；（4）不得借未供应的土地进行融资；（5）回报不得与土地出让收入挂钩。而什么时候提供又决定了土地招拍挂与PPP社会资本选择是可以合并进行。
使用者付费来源于政府授予社会资本的特许经营权。使用者付费比如高速公路收费、体育场馆出租收入等。使用者付费应该参照市场同类标准，确定特许经营权的价值及使用者付费的金额。PPP实施方案对特许经营权的范围、收费细则及金额确定，往往缺乏规定。
政府付费通常用可用性服务费及运维服务费等体现。许多实施方案喜欢用财承公式来计算政府付费。财承公式也就是《PPP项目财政承受能力论证指引》第16条规定如下公式：
3、羞羞答答的计价方式
弄明白回报机制后，紧接着就应该弄清楚计价方式。计价方式要约定政府付费、使用者付费按照何种标准计算，如何调整。计价方式事关社会资本和政府方核心利益，是PPP项目合同的重大问题，按照《PPP管理办法》第17条，实施方案本应写明。但实务中，实施方案多半不肯明明白白写明计价方式。
计价方式分为总价合同、单价合同和成本加酬金三类。三类计价方式对价格风险的分配差异极大。
使用者付费及政府付费中的运维服务费一般适用总价合同或单价合同，价格风险一般由社会资本及项目公司承担，其中总价合同风险更大。即使总价合同，风险分配情形也有多种方式。比如，对于产出说明不当的风险，有时可以分配给社会资本、有时也可以分配给政府方。我曾经接受已评为全国十佳的某污水处理厂BOT项目社会资本的咨询，该项目建设投资超支60%。由于该项目没有明确规定计价方式，使得政府方想付但不敢付该超支部分。双方本来关系良好，亲如兄弟，最后剑拔弩张，几欲法庭相见。
政府付费中的可用性服务费根据情况使用不同计价方式。比如没有图纸、没有详尽产业说明的项目，只能采用成本加酬金，这也是目前PPP项目主流情形。成本加酬金下，价格风险基本上由政府承担。但是如何控制价格超支风险，目前实施方案鲜有说明。可以预计，这些PPP项目，与过去的BT项目相比，建设总投资失控的比例更高。
残缺的PPP项目合同体系难以有效分配计价方式的风险。计价方式的风险既要在PPP项目公司与实施机构之间进行分配，还要在PPP项目公司背后的社会资本与出资代表之间进行分配。这就要求，PPP项目合同既要包括项目公司与实施机构签订的政府购买服务协议及特许经营协议，还要包括项目公司与社会资本中的施工单位签订的EPC合同，以及项目公司与社会资本中的运营单位签订的委托运营合同。绝大多数实施方案这方面都是残缺的。
4、欲说还休的投融资结构
弄清了回购机制与计价方式，下面就要理解投融资结构。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质、用途和期限，还要说明债权融资的责任和期限。实施方案中投融资方案通常是明确的，但往往是不合理的。
首先看社会资本出资责任。项目资本金通常为项目总投资的20%-25%。但实施方案对此规定不合理之处往往在于：（1）将资本金等同于项目公司注册资金。这样做并没有明确法律依据，事实上增加了社会资本出资的义务和责任，比如造成所得税等增加。（2）除了政府方出资之外，要求社会资本全额出资；（3）要求社会资本亲自出资，不允许社会资本进行结构性融资，但是按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第24条规定，无论是股权融资还是债权融资、产业基金、私募基金等方式都是鼓励的。（4）要求社会资本出资在签约后60日到位，尽管这往往比项目投融资计划所要求的资本金到位时间大大提前。
接着看社会资本出资转让。许多实施方案限制社会资本出资转让，尽管这不符合PPP规定。按照《PPP管理办法》第30条规定，“项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外”。
最后看政府方投融资增信措施。实施方案往往对此未加明确，比如出具人大决议、纳入中长期财政预算等。
5、空中楼阁的财务测算
财务测算是物有所值评价及财政承受能力论证的前提条件，也是PPP实施方案的必备内容。实施方案中的财务测算往往存在如下问题：
（1）基准成本不清。基准成本是如何构成的，依据哪一份文件、参考哪些项目计算出来？在单价合同或总价合同下，价格风险大都由社会资本承担，没有这些依据，社会资本无法据此投资。
（2）财务假定不明。项目资产属性如何，是金融资产、无形资产还是固定资产；增值税按照什么标准计取；税费变化风险由谁承担？这些都实质性影响了社会资本的回报。
（3）回报率取定不明。PPP投资回报率定义各不相同，但不管怎样，都应该说清：为什么选用该设定的投资回报率，该回报方式和其他回报方式有何实质不同，在本地区及全国处于什么水平等等。
（4）基本财务指标缺失。《PPP管理办法》第17条要求PPP项目基本财务指标为项目资本金财务内部收益率。当然也有许多实施方案，提供了一系列符合标准的财务测算表格，但仔细一看，流入流出、资产负债所有者权益根本就不平衡。
一拿到实施方案，无论是正式稿、还是征求意见稿，社会资本应该尽量找出其不靠谱内容。对政府发起的项目，尽力推动政府方予以修改。对自己发起的项目，自己修改。
PPP实施方案修改越早越好。等到PPP社会资本竞争性采购程序开始了，修改难度就大了许多。一旦采购答疑结束，这些内容通常作为实质性条款，依法就无法修改了。
&作者汪金敏
中国PPP项目金牌律师
国家发改委PPP专家
北京、山西、河南PPP评审专家
首届建设领域优秀律师
中国建设会计协会PPP中心副秘书长
中国PPP十佳律所瀛和PPP中心主任
汪金敏带领瀛和PPP中心专注于为社会资本投资PPP项目提供法律、融资、财税、咨询一体化全方位解决方案，擅长创新交易结构设计、夹层基金融资设计、项目群财务测算、节税增效设计、PPP项目合同体系设计等疑难复杂服务。至今已为50多个PPP项目提供服务。
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