PPP与政府购买服务、政府付费、政府采购如何区分?

分析PPP与政府购买服务的关系之前，需要先厘清与政府购买服务相关的三个名词及区别：政府购买服务、政府付费和政府采购。 

政府采购的一个依据是政府采购法，该法律由全国人大常委会2002年颁布，2003年开始实施，2014年修正；另一个是国务院2014年12月颁布，2015年3月实施的政府采购法实施条例。

政府付费是PPP模式核心制度，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）》 （财金〔2014〕113号）第11条“项目回报机制”的一种，与使用者付费、可行性缺口补助并列。

政府购买服务的政策依据，是财政部2014年颁布并于2015年1月1日实施的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）。

由于没有官方统一的权威解释，在实践中这三个名词经常容易被混淆，或被选择性适用。

政府付费是我国PPP项目回报机制的一种，是PPP体系中的一个名词。

政府购买服务与PPP依据的是两套完全独立的法规。在当前的市场环境中，由于理解的偏差，政府购买服务大有超越PPP之势。与PPP相比，政府购买服务模式除了适用的管理办法不同，还免去了PPP项目中“政府每年支持PPP项目的财力不得超过上年一般财政收入的10%”的限制。

此外，政府购买服务省去了PPP模式中的若干评估报告，且金融机构无需参与后续项目运营，在程序及操作流程上简便快速许多。由于业务逻辑简单，且政府购买服务依托的是政府信用，金融机构容易接受，融资规模大、成本低，2015年以来政府购买服务模式在很多建设工程领域都得到应用，发展速度远超PPP模式。

实质上，政府购买服务演变为地方政府的一种变相融资，一时间成了地方政府基础设施建设“大跃进”和绕开 “国务院43号文”、PPP模式变相融资的灵丹妙药。

对于部分地方政府假借政府购买服务方式变相举债问题，中央政府主管部门和业内有识之士已有所警惕。

6月29日，时任财政部部长楼继伟在十二届全国人大常委会第21次会议上作《国务院关于2015年中央决算的报告》时表示，发现有些地方搞PPP项目是变相的借债，要切实履行政府债务偿还责任，妥善处理存量债务，坚决禁止各种变相、违规举债和担保行为。地方政府只能通过发行政府债券方式举债和为外债转贷提供担保，除此之外不得以任何方式举债，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

针对这些问题PPP业内人士也曾撰文对地方政府通过政府购买服务变相融资现象进行了热烈探讨。

例如，上海锦天城律师事务所合伙人刘飞在《刹住“伪政府购买服务”盛行的歪风》一文中认为，基础设施投资建设领域的政府购买服务与政府付费PPP不能混淆，违反了政府购买服务的预算管理制度，尤其是“将当期政府购买服务支出代替中长期的支出责任”，是“伪政府购买服务”，将引发地方政府债务风险。

北京君合律师事务所合伙人、发改委特许经营法立法专家刘世坚在《当“PPP”遭遇“政府购买服务”》一文中也指出，扩大化、泛滥化的政府购买服务大有取代PPP之势，成为披着PPP合法外衣的变相融资，应当区分政府购买服务与PPP之间的关系，不是所有的政府购买服务都可以采取PPP模式。

有人认为，“只要按照政府购买的流程来操作，就能够合法合规地纳入到政府的预算中去”，政府购买服务应该大力发展。

由于政府购买服务方式有突破新预算法变相融资的嫌疑，且绕开PPP模式会导致工程建设质量、管理、运营及权力寻租等很多问题，故这一观点在政府层面和PPP界并未得到支持。（来源：中国财经报 ）

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　为何出现政府购买服务替代PPP？

地方政府以政府购买服务来替代PPP模式，是一种模糊地带的融资探索，不能说是明显的违法（当然，如果按照“法无授权不可为”原则，则算是一种违法行为）。为什么会出现这种情况，笔者认为可能有以下几个方面的原因。

一是政策衔接不畅，相关名词概念指向泛化。2013年十八届三中全会改革决定以来，党中央、国务院、财政部就PPP、政府购买服务出台了一系列文件。2014年国发60号文提出，积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资市政基础设施项目；2016年中发18号文明确，鼓励政府和社会资本合作，各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，扩大公共产品和服务供给。其他相关文件将棚改、农村公路建设与养护、海绵城市、综合管廊、土地前期开发建设纳入到政府购买服务的范围。很明显，这些文件中的政府购买服务，已不是《政府购买服务管理办法（暂行）》以及2013年国发96号文中的政府购买服务，不仅仅是服务，还包括购买工程建设、商品货物等，实际上与政府付费PPP区别不大。当前，开发性金融机构积极与地方政府合作，在棚户区改造、土地开发等领域采用政府购买服务的方式，推动相关项目开发建设。

二是政府购买服务操作简单，方便地方项目大干快上。尽管上述领域的政府购买服务文件明确，要考虑地方的财政财政能力，但没有明确要求编制财政可承受能力评估、物有所值评价。因此，地方政府采用政府购买服务方式推动上述领域相关项目建设，决策周期短，操作起来更加方便。

三是政府购买服务可以规避财政支出10%的约束限制。PPP有10%的财政支出约束，地方政府搞不了几个政府付费的PPP项目，就会遇到天花板。而政府购买服务的预算支出，目前没有这个约束要求，因而更加受到地方政府偏爱。

四是政府可以更好地掌控项目的建设与运营。通过政府购买服务，地方政府可以名正言顺的将相关项目交给其所控制的国有企业，这样更有利于政府对项目的掌控。

理顺关系，更好地PPP与政府购买服务的本来作用

当前，各地有通过政府购买服务替代PPP的苗头，若不及时规范，将可能在地方财政支出、政府债务等方面造成新的风险。建议相关部门尽快出台文件，厘清二者边界和关系，指导和规范地方政府操作。同时，笔者也提几点建议，供参考。

第一，规范政府购买服务用语，不可将其泛化。政府购买服务应重点体现在服务上，对于项目的工程建设投资额超过后续服务成本的，建议此类项目不应纳入到政府购买服务的事项范围。

第二，加强文件的衔接和解读。现在很多文件出台后，政府解读往往更不上，与媒体互动不够。由于没有权威解读，一些业内人士自行解读，但很多解读偏离了政策的本意，给地方执行造成了更大的混乱。因此，针对出台的文件，建议相关政府部门要尽早进行宣传和解读，并和现有的文件进行衔接，防止地方政府误解和不合理的创新探索。

第三，对于投资规模大的项目，建议按照PPP模式操作。目前，土地开发、棚改、海绵城市、综合管廊等领域的单体项目投资都很大，投资回报期间长，建议按照PPP模式操作。

第四，对于大额的政府购买服务，也要进行财政可承受能力评估。大额（1亿元以上）的政府购买服务，对政府的财政支出影响较大，建议对其开展财政可承受能力评估。

第五，建议政府购买服务的合同期限一般不要超过10年。太长了，风险不好把控。也就说，今后公共领域的政府购买服务，长期的（超过10年的），按照政府付费的PPP模式操作；中短期的（低于10年的），按照政府购买服务办法操作。 

转自：福建省PPP咨询中心

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