PPP项目实施机构的困境——咨询机构选择困难症

A市发改委转发了省发改委《关于推进传统基础设施领域PPP模式的通知》，要求大力在建设交通系统推广PPP模式。交通局王局长让计划处的小周调查一下PPP模式怎么搞，最近有好几条高速公路可以搞PPP。小周连续几天上网查政策、查资料（上了PPP者也），还添加了各种微信公众号（包括PPP知乎），加了好几个相关的QQ群和微信群，发现采取PPP模式搞项目，是个系统性工作，并不是三言两语能说清的，还是得借助专业的第三方咨询机构，于是小周赶紧将建议报给陈局长。陈局长说，那就请个咨询机构来吧。小周得到指令，立即上网查，找群友问，还不错，据可靠消息，国内有好几家咨询机构都不错。小周经向陈局汇报，想要选择业内口碑良好，还有过高速公路PPP项目咨询经验的B机构。咨询服务属于政府采购啊，自己局里还定不了，到财政局采购办一问，不行，不符合单一来源采购和邀请招标条件，还是公开招吧。那就请招标代理编个招标文件吧，招标代理一脸懵逼，PPP？什么玩意？咱市里没搞过啊，第一个啊！小周说那我找外地的，采购办说不行，外地的招标代理没入库，不能用，小周又一脸懵逼。没办法，将就一下，大家一起学习，再从网上抄袭一下，形成了咨询机构招标文件拿给采购办审查，采购办说：注意啊！一定要是最低价中标啊！不能设置不合理的排斥潜在投标人的条件啊！采购结果出来了，省内一家并不知名的咨询机构（招标代理是主业）以20万的价格中标了。结果……

2014-2016年间，上述情景在全国各地普遍存在，PPP模式火热推进的大潮中，PPP项目实施机构在选择咨询机构阶段面临的困境也逐渐浮出水面。笔者试以亲身经历与见闻与大家分享。

2014年起，国务院下属部委政策不断、大招频出，但政策性文件到了市县级操作层面却缺乏解读，地方发改局、财政局各自按照上级的指示各自为政，没有市政府授权的部门主导、统一政令，实施机构无所适从也并不意外。

在现行的政府采购体系下，咨询机构选择属于政府购买服务范畴，应严格按照政府采购的相关要求，比如最低价得高分、不得设置门槛等。政府采购强调公平、强调性价比的初衷与PPP咨询服务强调质量的核心目标，从根本上是无法调和的，这导致无论招标文件怎么变，都不能达到质量和效率的平衡。

不少地方政府在政府采购、工程招标等方面对招标代理依然设置了准入门槛，限制外地代理公司竞争，导致代理机构流动性差、竞争性差，整个代理行业的发展受到了限制，没有充分良性竞争的行业无法得到良性的发展。在PPP模式远比传统政府采购、投资模式要复杂的多的情况下，招标代理无法与时俱进，就无法编出好的招标文件。（这条同样适用于PPP项目采购，只不过那时候就有咨询机构的协助，采购文件质量会提高不少）

实施机构对咨询机构的了解，基本上都源于网上的评价、各个咨询机构自身宣传的以往业绩以及财政部或者某省的PPP项目咨询服务库。但是对需要高质量PPP咨询服务的实施机构来说，网评与咨询机构宣传的真实性难以考证，业绩也仅代表了干过而不是干得好，入咨询库的标准又各不相同，所以很难评价一个咨询服务机构的真实能力和服务水准。

针对上述困境，笔者基于个人思考，提出如下建议，如有不妥，敬请指正。

中央文件满天飞，不影响省级市级政令统一。

（一）省、市政府应明确授权指定责任部门，或设立新机构如PPP中心，专门负责PPP相关政策的研究、制度设计，对辖区内PPP项目进行指导，代表市政府监督、协助实施机构推进PPP项目。让实施机构有事儿找哥别找爹。

（二）结合当地实际情况，出台既符合顶层政策要求，又具备可操作性的指导文件，最好是地方性法规。由于法律层级的原因，地方性法规法律层级高于部门规章和规范性文件，实施机构及相关配合部门在执行过程中有法可依，大家都可以撸起袖子加油干！

不仅是咨询机构采购，社会资本采购时也存在低价高分的评价原则不得突破（竞争性磋商算是一个突破，但各地实施机构在实际操作中为规避风险、减少人为因素影响，往往不愿意选择这种方式，且仅用于社会资本采购，在此不展开讨论）。实施机构在选择咨询机构时，应有更大的自主权，尤其是条件设置上，不宜一刀切的采用价低高分这种容易促使低价中标的评分方式。低价不一定代表低质，但仅通过价格竞争将会促使各家在拿项目、省成本上下功夫，而不是做好项目咨询。省了几十万的咨询费，导致几十亿的项目没设计好，这就得不偿失了！因此，针对PPP项目咨询服务采购，创新政府采购方式，可以采取入库抽选、设置门槛等方式，选择符合实施机构要求的咨询服务机构，也能促使咨询机构提高自身业务水平和服务质量，形成良性竞争环境。

（一）地域限制本身就是不合理的限制，阻碍了有效竞争，在此不多着笔墨。

（二）重点谈谈招标代理的行业限制。对PPP咨询服务采购以及PPP项目采购来说，咨询机构无疑比从事传统政府采购或者工程招标工作的招标代理具有更丰富的经验，所以在招标代理都能转行做PPP咨询的年代，咨询机构为何不可尝试将代理工作纳入麾下，有利于将PPP咨询服务采购和PPP项目采购的招标文件做得更规范、更标准、更符合用户需求。

（三）在地域限制、行业限制暂时无法破除的情况下，省级财政部门可以根据当地的实际情况，出台PPP项目咨询服务采购的示范性文本，有效指导当地并不专业的采购招标代理机构尽快完成从传统招标代理向PPP招标代理的转型升级，也是短期能够提高咨询服务采购效果的可行办法。

PPP项目完成社会资本选择，签订了合同，一般都意味着咨询机构工作的结束，地方政府又一个PPP项目落地，咨询机构又拿到一笔业绩，看上去是皆大欢喜。但咨询过程中的服务质量、咨询工作的成果质量，对PPP项目双方后续的合作期能否顺利起着至关重要的作用。没有评价，咨询机构做一个就拿一笔钱，获得一份业绩，某些咨询机构就会急于扩张，刚毕业的研究生甚至本科生也能做项目负责人，凭着以往的业绩四处宣传，咨询质量与名声严重不符，但没关系，反正除了服务对象外，别人也不知道；没有评价，实施机构在选择咨询机构的时候没有标准、没有参照，选择了一个业绩丰富的咨询机构，但派来的却是毫无经验的年轻人，这种情况也并不罕见。因此，建议中央部委在建立PPP咨询服务机构库的同时，通过合理设计，建立对咨询机构服务质量、服务效果的公开评价体系，让各地实施机构在选择咨询机构的时候，有一个可靠的参照，也让咨询机构不敢肆意妄为，踏踏实实用心做好每一笔服务。  

笔者作为实施机构的一员反思困境，感慨良多。PPP模式是一种改革，是打破现有利益体系，对公权力的重新分配。虽然目前各地PPP项目落地不断，但我们也需要反思，需要总结经验教训，只为以后的路，越走越好。  

作者：韩振旭  大连市城市建设管理局

【顺应趋势】

2017年是十三五规划的关键之年；2017年的经济工作定调，其中“稳增长”仍然是最重要主题；2016年7月1日住建部、国家发改委、财政部联合下发的《关于开展特色小镇培育工作的通知》提出，到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，打造“产、城、人、文”交融的新型城市化。基建投资作为主要手段之一，在2017年除了政府可能加大直接投入外，专项建设基金、产业投资基金、PPP模式、PPP+资产证券化、引导基金+PPP+上市公司等创新手段也将发挥重要作用。2016年12月20日，财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，强化对地方政府融资行为的监督；12月26日，国家发改委、证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，两大部委首次联手发文推动PPP项目的资产证券化。

主讲嘉宾：政府部门的PPP项目促进办公室主任（时长：3小时）

一、政府投资基建项目分类、融资模式及运用PPP的政策解析

二、PPP模式完整交易链及合作机构解析

（一）交易结构的生态

（二）运作思路

（三）操作流程

（四）权利义务及风险

（五）上报发改委的PPP项目文件要点解析

三、PPP基金实务

（一）资金层面上划分：政府主导、金融机构主导、社会企业主导

（二）组织形式上划分：公司型、契约型、有限合伙型

（三）PPP基金退出模式解析

（四）PPP基金案例之：PPP+信托+基金

（五）PPP基金案例之：PPP专项产业基金

四、PPP合同

（一）PPP项目基本合同体系

（二）PPP项目合同的核心条款

（三）PPP合同管理注意问题

（四）PPP项目合同设计

五、特色小镇建设与地方政府融资

（一）特色小镇的定位与支持政策解析

（二）特色小镇的PPP模式

（三）特色小镇的“PPP+产业+资本市场”结合

六、答疑与交流

主讲嘉宾：知名律师事务所高级合伙人，在资产管理、基础设施与项目融资、保险资金运用、金融企业合规等领域具有突出的业绩，为产业基金、城市发展基金、一级开发企业、建筑企业等参与、投资或者操作基础设施项目、土地成片开发项目、园区配套设施建设项目、供水供热项目提供全面法律服务。（时长：3小时）

一、基金融资方式在政府产业投融资及PPP项目融资中的应用

二、基金融资方式的产品法律结构实操要点及风险防范

（一）法律结构之一：真实股权投资

（二）法律结构之二：明股实债

 1.回购型

 2.差额补足型

（三）新型增信措施的实战运用与法律风险解析

 1.（溢价）回购

 2.差额补足

 3.结构化

 4.流动性支持

 5.保证保险 

三、基金融资方式的收益来源及产品机构设计

（一）使用者付费、政府付费、可行性缺口补助方式对基金融资方式的影响

（二）政府类产业基金及PPP相关款项纳入财政预算

四、大金融视野下基金融资方式的资金来源结构化设计及案例解析

五、互动与交流

新形势下“地方政府+金融资本”结合的“智慧-资源-合作伙伴”实务资源整合交流会

2017年1月7日下午16:30-17:30

主讲嘉宾：知名政府投融资类产业基金创始合伙人，中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会专家委员会委员。（时长：3小时）

一、产业基金设计中普遍用到的有限合伙模式实操要点解析

二、产业基金期限与PPP项目期限错配的问题和解决思路

三、增信主体缺失的问题和解决思路

四、PPP基金的同质性与PPP产业多样性之间存在矛盾及解决思路

五、PPP收益交易结构分析、融资难点及应对措施

六、产业投资基金参与PPP项目公司运作架构分析

七、商业银行等金融机构作为优先级LP与劣后级LP出资的杠杆比及运作方式

八、产业投资基金非标转标准化退出的方式及案例解析

九、金融机构解决央企等产业资本投资PPP项目出表问题的方式

十、产业投资基金以股权或债权介入PPP项目公司方式比较及管理重点

十一、商业银行参与产业投资基金的困境及风险防范措施

十二、土储新政（财综[2016]4号）后，产业投资基金参与土地一级开发项目的创新模式实务及案例分析

十三、答疑与交流

主讲嘉宾：知名地方政府金融控股集团总经理助理，清华大学PPP研究中心特聘高级专家，国家发改委PPP专家库定向邀请专家，中国资产证券化研究院PPP专业委员会主任委员，近年在保监会资金部工作，推动保险资金投资基础设施等重大项目。主译的《基础设施投资策略、项目融资与PPP》、担任副主编的《PPP与资产证券化》已于近期出版发行。（时长：3小时）

一、政策要点

（一）政府项目投融资政策要点

（二）地方政府债务政策要点

（三）融资平台政策要点

（四）土地利用政策要点

（五）PPP政策要点

二、多元化的资源

（一）政府信用

（二）土地资源

（三）财政资源

（四）融资工具

（五）上市公司

三、典型案例

（一）中信汕头濠江片区开发项目

（二）中建八局重固镇特色小镇项目

（三）新江湾城片区开发项目

（四）宁波五路四桥存量PPP项目

（五）国寿股份青岛地铁PPP项目

（六）上海浦东自来水股权转让项目

（七）隧道股份大连路隧道资产证券化项目

（八）城投控股案例

（九）首创股份案例

四、总结与分享