PPP项目资金需求量大、投资周期长，为了拓宽项目融资渠道、优化各方投资风险、提高社会资本参与PPP项目积极性，中央与地方两级政府都在积极探索成立PPP引导基金。财政部与山东、山西、河南、江苏、四川及新疆等地都成立了不同规模的PPP引导基金(下文简称“PPP基金”)。为了更好地指导实践，我们有必要分析一下该类基金的运作模式。
PPP基金的交易结构
1、只设立PPP母基金，而不另设PPP子基金。
PPP基金一般由政府(通常是财政部门)发起，政府委托政府出资平台与银行、保险等金融机构以及其他出资人共同出资，政府作为劣后级出资人，金融机构与其他出资人作为优先级出资人。PPP基金的管理人可以由PPP基金公司(公司制)或PPP基金有限合伙企业(有限合伙制)自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。
2、既设PPP母基金，也设PPP子基金，子基金出资不仅出自母基金。
首先由省级政府发起设立PPP母基金，母基金出资人为省政府出资平台、金融机构和其他出资人，一般省政府只出资其中一小部分，基金出资主要来自于银行、保险、信托等金融机构，有时深耕某个行业的实体公司也会参与。母基金规模通常不会很大，而是通过小比例投资多个由当地政府(市、县级政府)发起成立的PPP 子基金，起到引导PPP项目投向的作用。“山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金”就是这种实例。
3、既设PPP母基金，也设PPP子基金，子基金出资全部出自母基金。
与第二种交易结构不同，虽然都成立PPP母子基金，但在该种模式下，PPP母基金的总规模等于各子基金规模的总和，即各子基金的出资全额来自母基金。而且在某种情况下，政府可能对每个子基金分别委托基金管理机构，而不是由某个基金管理机构全权负责PPP母基金旗下的所有子基金。比如，“江苏省PPP融资支持基金”就是这种情形，母基金规模100亿，每 20亿设立一个子基金，共设立五个子基金，并分别选择五家基金管理机构。
PPP基金的投资模式
PPP基金主要有，投资入股PPP项目公司、给PPP项目公司提供债权融资及“投贷结合”三种投资模式。许多PPP项目都设有最低资本金比例要求，因此PPP基金通过投资入股的形式，可以充实PPP项目资本金、缓解地方政府财政压力，优化各方投资风险。除了项目资本金之外，PPP项目总投资主要还是依靠债务融资解决，债务融资比例一般在70%左右。
在目前宏观经济不景气大背景下，银行放贷越来越谨慎，因此PPP基金亦可通过债权的形式给PPP项目提供资金支持。当然，对于某些特别重要的PPP项目，可适当提高支持力度，采取“投贷结合”的模式给该类PPP项目提供足够的融资支持。
PPP基金的回报机制
PPP基金的回报机制与投资模式息息相关。实行股权投资的项目，按股权的比例享有收益;实行债权投入或以固定回报注入资本金方式的项目，按约定的固定回报率获取收益，该固定回报率以同期人民币贷款基准利率上浮一定幅度设置上限。
前文已经提到，PPP基金一般都采用优先劣后的结构化设计，政府作为劣后级出资人，其他出资人作为优先级出资人。基金出资人的回报机制采取固定收益加浮动收益的方式，按年分配，基金每年所得收益，首先用于分配优先级出资人的固定回报。收益超过优先级出资人的固定回报部分，作为浮动收益分配，优先级与劣后级出资人可按一定比例分配(劣后级投资人占大头)。
PPP基金的退出
PPP 基金存续期限届满，如果尚有项目未实现退出，可考虑由投资该项目的基金出资人表决是否延长存续期限，如果未能获得通过，该基金应到期立即进行解散，基金尚未完成退出的PPP项目公司股权由出资人直接持有，而债权可通过提前设计使其不超过PPP基金存续期，这是PPP基金退出模式的一种。PPP基金退出的另一种模式是，PPP基金存续期限届满，其股权投资部分由政府或社会资本回购，债权部分同样可使其不超过PPP基金存续期。
为啥要设立引导基金？
关于1800亿PPP引导基金的5种猜想
克强总理在政府工作报告里要求“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”。引爆话题的1800亿元基金究竟是啥？如何运作？引发无数猜想……
1800亿元引导基金是啥？
2015年9月，财政部宣布联合中国建设银行等10家机构共同发起设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金，总规模1800亿元。2016年3月9日，财政部公布经国务院批准的中国政府和社会资本合作融资支持基金筹建方案；政企合作投资基金设立并召开了中国政企合作投资基金股份有限公司创立大会暨第一次股东大会。
参与基金投资的10家机构分别为中国建设银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国光大集团股份公司、交通银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国中信集团有限公司、全国社会保障基金理事会、中国人寿保险(集团)公司。
为啥要设立引导基金？
基金的设立是中央财政和金融机构贯彻落实《国务院办公厅转发财政部、发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(以下简称《42号文》)的重要举措，也是财政金融深化合作、共同支持PPP项目发展的重要探索，对创新财政金融支持方式、优化PPP项目融资环境、促进PPP模式发展具有积极意义。
一方面，中央财政引导资金的参与可以为PPP项目増信，增加项目对社会资本的吸引力；另一方面，引导基金以社会资本的身份参与PPP项目，将会有效控制地方政府违规行为和后续可能出现的违约行为，可以有效的推动PPP项目的落地和实施。
PPP基金投资大猜想
1、投资领域应与《42号文》规定相一致
《42号文》是政企合作投资基金的成立依据，因此《42号文》的投资领域将是该基金的重点投资领域。根据《42号文》“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”的要求，前述领域将是政企合作投资基金投资的重点。
2、政企合作投资基金不会只是母基金
早在基金新闻发布之初，就有许多人猜测该基金将以母基金的形式运作，投资方向主要为各地区的PPP引导基金，然而本人并不认同这一观点，理由有三：①《42号文》要求基金“作为社会资本方参与项目”，实际已经暗示了基金直投的模式；②由于占比不高，地方政府发起的PPP引导基金出资压力并不大；③通过两轮示范项目的比选，财政部已经展现了强大的项目筛选能力。
3、政企合作投资基金投的是项目资本金
“作为社会资本方参与项目”的规定，要求基金以项目资本金的形式参与PPP项目的投资，鉴于政企合作投资基金并不具备项目设计、建设、运营维护的能力，基金的投资方式极有可能为参股项目公司，持有项目公司的少数股权。当然这一投资模式仍有法律问题需解决：如若基金直接入股项目公司则与“竞争性方式择优选择……社会资本”的要求不符；如若事先与其他社会资本方组成联合体参与竞争，则可能出现未被选中的风险。
4、政企合作投资基金需要长期的合理回报
考虑到基金投资人以商业银行、保险和投资集团等商业机构为主，因此政企合作基金的投资绝不会作为政府补贴无偿提供给项目公司，而是要追求项目的投资回报。合理的投资回报不仅是基金长期运作的基础，更是对民间不断兴起的PPP投资基金的示范。与民间投资基金“明股实债”“快进快出”的投资模式不同，政企合作投资基金的投资期限较长，在投资回报上极可能与主导项目经营的社会投资人同股同权，按投资比例分享投资收益。
5、能撬动数万亿规模的投资
据财政部PPP中心数据显示，截至2月底全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资额约8.3万亿元，1800亿的投资基金对现有项目似乎杯水车薪，但考虑到引导基金的双重杠杆作用，最终撬动的社会资本投资规模将十分可观。首先是引导基金对社会资本投资撬动杠杆，如果引导基金在项目公司中的占股比例控制为20%，则可以撬动5倍于自身的资本金投资；其次是资本金的财务杠杆作用，项目公司的资本金比例最低可至20%，即实现5倍的投资杠杆；两个杠杆叠加后，引导基金可实现25倍的资金放大，1800亿的引导基金便可撬动4.5万亿的投资总额。
作者简介：朱磊，东华大学经济学硕士，注册会计师、律师执业资格、证券从业资格（二级）。现任中国投资咨询公司政府与公共咨询事业部咨询总监，曾任上海同华创富投资管理中心高级投资经理，在节能环保、医疗、新材料行业、投融资咨询、管理咨询领域有丰富的经验。
第三批政府和社会资本合作示范项目申报启动
PPP，市场“蛋糕”有多大
6月12日，财政部、教育部、科技部等20个部委联合发布通知，在全国启动第三批PPP示范项目申报筛选工作。此批项目的重点和范围包括哪些？前两批项目进展情况如何？全国PPP（政府和社会资本合作）市场的“蛋糕”究竟有多大？记者采访了有关部门和专家。
由财政部示范提升到全国示范，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新
“第三批PPP示范项目申报筛选工作，由财政部与相关行业部委横向联合开展，就是要进一步提升示范项目申报筛选的全面性、科学性和时效性，实现从财政部示范到全国示范的升级。”财政部有关负责人表示，示范项目的申报筛选，将注重与我国“十三五”期间重大问题、重点项目有机衔接，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新，推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。
这位负责人介绍，示范项目申报的基本条件，一是项目属于适宜采用PPP模式的公共服务领域，包括能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等；二是纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作；三是合作期限原则上不低于10年。每个省市的申报数量，原则上不超过50个。
地方项目由各级财政部门会同本级行业部门联合组织初选，通过初选的项目由省级财政部门统一汇总。然后，财政部PPP工作领导小组办公室会同PPP中心，对申报项目进行汇总和形式审查，形成备选项目清单，作为项目评审对象。为兼顾评审的专业性和时效性，将按照行业领域分组，组织专家进行集中封闭评审。
全国各地PPP招商项目7721个，总投资约8.8万亿元
全国PPP的市场“蛋糕”有多大？这组数据可以勾勒出一个大概轮廓：截至今年3月，财政部搭建的PPP综合信息平台收录各地的PPP招商项目7721个，总投资约8.8万亿元，涵盖了19个主要发展领域。
“PPP热了火了，根本原因是改革释放市场活力，打破了垄断、引进了竞争。”财政部PPP中心副主任焦小平表示，PPP不仅是要解决政府投资不足等问题，更是针对公共服务进行的市场化改革。2014年到2016年主要是做示范项目，以保证PPP示范项目质量，形成可复制、可推广的实施范例。
首批PPP示范项目确定了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。第二批政府和社会资本合作示范项目，确定了北京市兴延高速公路项目等206个项目，总投资金额6589亿元。从社会资本的取向来看，排在前面的是交通、市政和环境领域，这与当前我国城镇化进程是完全吻合的。而且，PPP项目中基础设施比重大幅提高，绿色低碳的基础设施占到了60%。
2014年，湖南省成为了全国首批试点省份。湖南省常务副省长陈向群介绍，截至目前，省级已先后发布三批199个PPP示范项目，总投资达到3109亿元。其中，2016年第三批示范项目117个，总投资1713亿元。前两批82个省级示范项目中，列入国家级示范项目的达到12个，与社会资本签约率达到了76.8%，项目落地率达到了34%，均处于全国领先水平。
示范项目实行“能进能出”，切实推动PPP模式健康发展
“在项目实施全过程中，财政部将建立健全示范项目的跟踪指导、对口联系和动态调整机制，推动示范项目顺利实施。”财政部有关负责人表示，示范项目建设完成后，财政部将组织专家对前期实施情况进行验收，重点审查示范项目是否符合PPP模式的必备特征。验收不合格的，将不再作为示范项目推广。
此次20部委发布的通知也明确规定，对采用建设—移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理。“即使一些项目纳进来了，如果后来发现是BT项目，或者是明股实债、有固定回报的情况，包括不公开透明的采购社会资本，不按照PPP项目程序等，也将按照规定调出PPP示范项目名单。”这位负责人表示。
实际上，PPP示范项目一直实行“能进能出”管理，首批示范项目中，青岛体育中心项目和胶州湾海底隧道一期项目、江苏省昆山市现代有轨电车项目，就因项目不具备继续采取PPP模式的实施条件，调出了第一批政府和社会资本合作示范项目名单。
针对当前一些PPP存在的融资难和资金错配等问题，财政部要求，各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
“PPP作为市场化改革的关键一环，改革的牵引性非常大。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为， PPP属于公共治理的范畴，但在这里公共治理采取了一种非行政运作方式，引进了市场和社会的因素。PPP可以使政府公共服务公共产品多样化，来更好地适应人民群众的新需求。
特许经营法立法
特许经营法立法工作经历了一段时间的暂停后，目前发改委和亚行已经重新启动了该法规的立法工作，其中亚行对特许经营立法(PPP)起草工作给予了40万美元的技术援助。
记者获悉，这次立法参与人员更加多元化，专家成员包括中国、法国、英国、澳大利亚等国在内的5名专家，研究领域范围涵盖了理论和实践两方面。目前该小组已经完成第一阶段的研讨会和第二阶段的起草文件流程。
值得注意的是，和此前的立法起草文件不同，此次方案更注重实践中遇到的问题，比如，如何提高社会资本参与积极性，解决社会资本难进入的问题，同时根据国际经验，为PPP立法早日完成提供借鉴。《中国经营报》记者独家得知，目前专家正在对第二阶段的内容进行完善，并在年底上报，如进展顺利预计有望年底出台特许经营法立法草案。
草案起草
“作为专家组成员，我们希望有这样的法律出台，但是一套法律出台要经过各方的考证，目前发改委已经对之前出台的管理办法落实情况进行检查评估，预计下一步就是要尽快完成《特许经营法》立法草案。”特许经营法立法研究首席专家金永祥说。
作为方案的牵头部门，去年5月，发改委首次发布了《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》(以下简称《特许经营法》)，并公开征求意见，也是在这一年，我国掀起了推进PPP发展的浪潮，因此这部法律被认为是PPP领域最重要的法律，在学界甚至被称为PPP立法。
此后，为支持法律的出台，发改委和亚行展开工作，亚行专门组织了一些专家对方案进行讨论，其中包括来自清华、上海等地的研究学者，但出乎意料的是，方案几易其稿，最终并未落地。
时任《基础设施和公共事业特许经营法》起草小组核心成员、济邦咨询有限公司董事长张燎此前曾透露，国务院要求发改委法规司加快推进此次立法工作，并要求国务院法制办主动介入这次立法工作。“不过，各方对PPP的定义、适用范围、机构设置等方面仍存在很多争议，立法进展并不顺利。”
在此背景下，作为亚行支持PPP立法的硬性条件，发改委先行出台了PPP管理办法，以此为PPP立法积累经验。
2015年4月21日，考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫，按照急用先行原则，发改委会同财政部等部门联合起草了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(下称《办法》)，并表示将于6月1日起施行。
根据《办法》规定，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施及公用事业并获得收益。此后，包括能源、交通、水利、环保、市政等领域在内的基础设施和公用事业也首次被允许开展特许经营。
“在PPP推进工作上，我们希望能够出台法律，但我们也清楚一套法律出台周期比较长，程序比较多，在这样的背景下，专家可以参考已经出台的管理办法内容，听取市场意见为立法工作提供经验。”亚行相关人士说。
资料显示，对于特许经营的运用我国早在30年前就有涉及。从最早的广东沙角B电厂，到人们所熟知的“鸟巢”、北京地铁4号线、14号线和16号线项目以及最近十余年来全国各地市政领域的污水、垃圾处理等项目，都以特许经营的方式实施。
实操难题
虽然起步较早，但法律法规的制度建设却远落后于国际水平。从去年开始，亚行和发改委的紧密合作，也为立法提供了更多的资金支持，在各种政策支持下，PPP立法迫在眉睫。
不论是管理办法，还是PPP立法，解决社会资本的参与问题都是PPP推进工作不可避免的一个话题。
这一点对金永祥来说感同身受。作为此次立法工作的首席专家，金永祥成为今年亚行受聘的PPP立法中国代表方，多年的PPP实践经验让他对立法工作多了一些信心。
金永祥认为，PPP的兴起为社会资本提供了更多的参与机会，如何撬动这些资本为PPP服务是一个重要内容。在这次立法工作中，我们希望能多一些实际操作中的指南。“对于我来说，优势就是PPP操作经验，从最开始的水务、垃圾处理等PPP项目参与经验，到后来基础设施建设PPP的咨询，我们要把实践中遇到的问题和国际接轨，为PPP立法提供一些操作性更强的意见。”
这也是亚行和发改委在今年重启特许经营法立法工作的一个原因。
6月9日，发改委法规司与亚洲开发银行举办基础设施和公用事业特许经营立法国际研讨会。包括英国、法国、澳大利亚等国家，以及联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际组织的近10位专家学者，介绍了有关国家和国际组织的特许经营立法经验，并与国内专家就立法重点解决的问题、特许经营范围和方式等进行讨论。
发改委法规司负责人表示，此次研讨会，有助于深化我们对国际特许经营立法的认识，为推进中国特许经营立法提供了国际经验借鉴。
这在管理办法中也有体现。
上述《办法》指出，PPP推进要总结国内外制度建设和实践经验，创新重点领域投融资体制机制，引导规范基础设施和公用事业特许经营，推进政府和社会资本合作深入开展，撬动社会投资，激发社会和民间投资活力。
国务院总理李克强指出，要允许地方通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，拓宽融资渠道，提高城市基础设施承载能力。
金永祥认为，对社会资本来说，与政府合作的不确定性是参与特许经营的最大阻碍。“在许多领域中，政府既扮演‘裁判员’又扮演‘运动员’，这让很多社会资本担忧在参与特许经营过程中无法获得相应的地位和利益。我们希望通过法律的完善能解决社会资本和政府之间的契约精神，实现各方利益的平衡。”
在基础设施及公共服务领域推广运用PPP模式，是落实十八届三中全会和省委九届七次全会精神的一项重要举措，在当前经济进入新常态、新型城镇化建设提速、地方政府性债务压力较大的形势下，推进PPP模式意义重大。PPP模式在河南推广近两年来，全省各级财政部门进行了积极探索，取得了显著成效。就政府和社会资本共同关心的问题，本报记者对话省财政厅厅长朱焕然，以期对我省各地在推广运用PPP模式时提供帮助。
记者：目前，PPP模式正在全国大力推广，财政部PPP中心主任焦小平对河南PPP模式推广评价很高，称PPP模式要看河南，PPP模式要学河南，河南的PPP模式走在全国前列。我省在推广运用PPP模式方面做了哪些工作？
朱焕然：PPP模式之所以得到中央和省委省政府的高度重视，我认为主要是在当前经济转型发展中，或者说国家提升治理能力和治理体系现代化的背景下，PPP模式是一个切入点。河南的PPP模式推广近两年，做了一些工作。一是在全省营造了PPP模式推广运用的良好氛围，政府各相关职能部门都从自身职能出发积极参与支持推广PPP项目。二是构建了PPP模式推广的基础架构，建立了专门的PPP项目信息管理平台，所有信息对外开放。平台上建立了有关PPP项目的四个信息库，包括PPP项目库、咨询机构库、金融机构库、合作伙伴库，这个平台和四个信息库把PPP推广所涉及的所有资源整合到一起，对我省的PPP模式推广发挥了积极作用。三是建立起了PPP模式推广的相关政策支持体系。PPP管理的规范性制度以及对PPP项目的政策支持体系基本形成，我们还在全国较早设立了50亿元的PPP开发性基金，通过资本支持和技术援助两种形式对我省PPP项目给予支持。
记者：PPP模式的推广给河南带来哪些变化？
朱焕然：首先政府治理的理念有了改变。政府改变了过去既是投资者又是运营者的角色，变成一个监督者。其次管理机制发生了变化，在PPP模式中引入了市场化机制，社会资本负责投资、融资等行为。再次政府财政预算安排有了变化。政府采用购买服务的方式，购买服务的费用纳入预算管理，分年度予以安排。
记者：河南推广PPP模式的总体思路是什么？
记者：大家都形象地说PPP模式是一场婚姻。政府和社会资本这对“夫妻”在婚姻存续期间，如何保障双方能够顺利合作？
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