PPP,真的可以救中国

1992年，英国的财政大臣克拉克出于解决公共服务资金匮乏的目的，首次提出了PPP的概念。经过近20年的发展，PPP模式在欧美等发达国家逐渐得以推广，并最终被移植到了中国。

不同国家和机构对PPP有不同的定义，其内涵和外延也各有不同。在这儿我们不纠结与定义和外延，只采纳财政部2014年对PPP给出的解释：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

在欧美的语境之下，PPP应该被翻译为公私合作，而且只有在使用私营资金能够提高效率节约资金的前提之下才能得以实行，因而欧美的PPP并不能成为基建投资或公共事业投资的主流。而在中国，PPP这个外来词汇被翻译成为了政府与社会资本合作，PPP也成为了稳定中国经济发展的希望所在。PPP中的社会资本，既包括民营企业，也包括国有企业。从已有的中标信息中我们发现，一开始大部分民营企业都被排斥在与政府合作的社会资本名单之外，已有的PPP中标者基本都是大型央企和地方国企。

从2014年开始，国家发改委和财政部开始宣传PPP模式。地方政府从最开始对PPP不知所以，到现在经过各类宣传培训对PPP的概念和操作都开始上手，申报项目也越来越积极。2015年PPP的落地转化率并不高，不到20%。到2016年末，财政部PPP中心入库项目共计11260个，投资额13.5万亿元，其中已签约落地1,351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%，全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。与此同时，民营社会资本参与率也在不断提高，财政部第三批PPP示范项目中民营资本参与率达到了39%。

1、中央的逻辑——稳增长

2015年上半年政治局会议，第一次提出了稳增长的经济目标。从那之后，所有的经济政策都专项稳增长，疏通货币政策传导渠道，财政部力推PPP,发改委2万亿专项建设资金，都肇始于此。我们都知道中国经济的三驾马车，出口、投资和消费，在出口增长乏力，消费裹足不前的前提下，只有投资，唯有投资，而且是大规模的基建投资才能维持6.5%乃至更高的GDP增长率。需要注意的是，房地产投资将来一定会下行，新开工面积已经不可能继续高速增长了，所以基建投资的压力更大。

2、地方政府的逻辑——用别人的钱办自己的事

地方政府有投资的冲动，有政绩工程的冲动，43号文发布，新预算法开始实施，地方政府都勒紧了裤腰带过日子。如果能用社会资金的钱来办自己的政绩工程，也为老百姓做点实事，地方官员何乐而不为呢?

稍微了解一下PPP项目公司的股权结构，就会清楚，政府出资的部分是很少的，一般只有10%。比如我们接触到的一个项目，PPP项目公司注册资本金5个亿，政府投资公司只出资5000万，而PPP项目建设总投资25个亿。换句话说，地方政府只有5000万就撬动了25个亿的建设资金。这25个亿里面，有相当一部分其实是金融资本，银行、券商、信托等等。而按照发改委和财政部制定的PPP游戏规则，地方政府已经不能为PPP项目出具承诺函或者担保函了，只能通过可行性缺口补助、使用者付费和政府付费三种方式来补充项目公司现金流，从这个层面上行讲，地方政府承担的资金风险是很低的。

3、企业的逻辑——赚钱多、回款容易

我们知道，国内工程类项目的利润空间是很大的。而很多工程类项目的甲方都是政府的代言人，比如城投公司、地铁公司，实际上他们是美国人眼中的quasi  government agencies(类政府机构)，中标方和施工方（乙方）找他们去要钱回款，往往是很难的，拖个两三年你把他完全没有办法。

PPP出来之后，至少从法律上来讲，这个项目公司里社会资本和政府资本之间的地位是平等的，甚至说社会资本的话语权还大一点，因为他们股份多嘛，而且作为项目公司，他们的身份从乙方变成了甲方，虽然事实上他们可能依然是参与施工的乙方。

1、发改委和财政部争权打架

两个部委为了PPP的监管权打得不可开交，也是一件蛮有情趣的事。之前，两个部委准备各自立各自的法规，后来国务院出面把PPP的立法权收到了国务院法制办，又对发改委、财政部主管的PPP项目进行了分工，现在发改委负责传统基础设施领域，财政部负责公共服务领域。但在已有的财政部PPP示范项目中，市政工程和交通行业依然是重点。

2、PPP的法律风险、运营风险

PPP建设期一般都是三五年，问题不大，但是运营期往往很长，动辄20年25年，这么长的运营期，可能会产生很多问题。比如财务测算不准确、行业环境发生变化导致项目无法持续经营，或者定价过高、盈利过高造就利益输送、国有资产流失的嫌疑，这些例子从前已经出现过。还有，PPP的立法还不健全，目前还是靠部门的法规、法令来进行指导，而且有可能将来的实操中会和新预算法中的条款产生冲突导致地方政府拒绝付费或者中止协议。

最后一个关键的问题是，靠基建投资来为经济下行托底，所有人都知道这种模式一定会有个尽头，问题只在于，我们离尽头还有多久？而唯一确定的是，在穿越世界尽头之前，我们只有尽可能抓住这眼前的机会。在我看来，PPP,真的可以（暂时）救中国。