摘要中国工程承包企业应该逐渐放弃传统的工程承包思维模式，结合中国的“走出去”战略和项目投融资优势，将政府与社会资本合作供给公共产品和服务的PPP项目模式作为主要发展方向。
序言：PPP模式在中国的发展已经走入关键的深入时期，在中国PPP稳步发展的当下，在海外市场，一带一路战略也正发挥影响力，带动中国各相关产业走出去。在国内市场,工程承包企业是PPP项目从实施到落地过程中的重要推动者之一。而在一带一路沿线国家，中国工程承包企业同样承担着重要历史使命。工程承包企业如何更好的践行国家一带一路战略？当世界经济形势发生深刻变化的同时，传统的工程承包模式已经难以满足多样化需求的国际市场。因此，文本作者通过提出问题，提供建议，为PPP模式在海外市场的落地指明了一种方向。
中国工程承包企业应该逐渐放弃传统的工程承包思维模式，结合中国的“走出去”战略和项目投融资优势，将政府与社会资本合作供给公共产品和服务的PPP项目模式作为主要发展方向。
我国承包商在承建国际工程项目方面有较长的历史，最早以援外的形式“走出去”；在2006年以前，我国的承包商多以“设计-招标-建设”（DBB）模式为主，此后迅速升级为“设计-采购-施工”（EPC）模式，且逐渐普及。随着国家金融资本的支持，EPC＋协助融资模式逐渐成为主流。
不过，值得注意的是，EPC＋协助融资模式是以国有金融资本提供融资为基础，成本较高，而且在未来还将面临多种限制，如我国出口信贷机构承担着西方各种不公指责，承担着国有金融资本的安全压力；东道国主权贷款带来日益沉重的外债压力，既形成扩大主权借贷的瓶颈，又危害现有债权的安全；EPC承包商难以真正成为项目的利益相关体，精力集中在项目移交之前，没有深度开发并真正融入东道国市场的压力和动力等。
由此，如何既能降低我国国有金融资本风险，同时降低东道国主权外债风险，又保持中国海外工程承包持续稳定发展，将中国承包商的利润链延长，是当下需要思考和探讨的课题。
发展方向
——PPP与东道国政府利益的结合
PPP模式将吸引一定的社会资本参与，在减少政府财政压力、降低主权贷款带来的外债风险的基础上促进东道国公共产品和服务、基础设施的快速发展，最终实现提供更好的产品和服务、降低产品和服务成本、增加公共福利的目的。不但如此，由于东道国政府在项目建造阶段不提供资助，成本超支、延误等风险均由私营资本承担，PPP模式便于东道国政府进行总体成本核算和减少建设风险。
——PPP与我国政府利益的结合
国际PPP模式符合我国政府“走出去”政策的发展方向。首先，从引入私人资本参与、有效减少东道国外债角度看，PPP将增加东道国的债务可持续性，升级我国“走出去”资金的当地效用；其次，我国政府对外软贷款已经发展到一定规模和阶段，发挥PPP模式的杠杆效应将进一步扩大我国输出资金的政治经济影响力，同时带动我国国内商业资本、民营资本通过参与PPP模式的不同资本需求实现出海，达到对外投资的多元化；再次，PPP模式使我国离岸EPC承包走人的模式转向在岸长期运营发展，又引入了当地资本参与，这种做法将有效反击西方对我国海外工程和资源模式的不实指责。
针对国内PPP火热、走出去PPP叫好不叫座的现实，笔者建议相关主管部门应当提供海外PPP模式的专项法律法规优惠政策、支持性的财税政策和资金安排。
——PPP与项目发起人利益的结合
东道国政府或政府指定的机构、项目承包商及其上下游关联企业、多种类型私人股权投资资本均可能成为特殊目的机构/公司（简称“SPV”）发起人。
我国承包商及其关联企业、背后通过卖方信贷提供资金支持的我国银行，以及专业股权投资部门共同构成了PPP模式下私营部分的发起人。其最为关心的是如何以合理的风险分配方式与东道国公共部门共担风险，以及如何通过PPP项目实现的业绩获得后续回报收回投资成本。应当根据前述两个核心问题，合理设计PPP结构，进行行业诊断。
——PPP与我国金融机构利益的结合
首先，PPP模式在降低东道国主权债务压力、降低债权人风险方面符合国有银行利益，同时该模式引入了社会资本作为贷款银行和东道国政府之间的缓冲带。
其次，PPP模式增加了国有金融资本支持东道国项目的参与方式，该模式将引导我国金融资本按风险偏好、金融机构服务特长分层为主权贷款、公司融资、股权投资、投资保险等多种形式。
目前尚有诸多因素影响国有金融机构参与海外PPP融资：
一是对资金成本的依赖。国内金融机构习惯于高净息差的贷款环境、国内项目对融资需求大，因此没有动力与境外利率较低的资本进行国际PPP融资竞争。
二是对传统主权担保方式的依赖。在国有金融机构现有融资风险控制力下，难以寻找境外PPP的有效担保方式，而强求东道国提供全程无缝的主权担保并非PPP模式本意；仅依赖当地合同权益转让、不动产抵押等方式，既实现困难、又难以足额覆盖整个贷款。
三是国际法律环境适应力不强。东道国法律环境复杂多变，对金融机构的法律尽职调查提出了全新的要求。
四是习惯了只与本国承包商打交道，缺少与多变灵活的PPP私人投资者的沟通、合作、纠纷处理经验。
因此，国有金融机构参与PPP将是倒逼自身国际化的有效途径。
——PPP与我国承包商利益的结合
我国承包商目前海外承包的方式为利用我国金融机构向东道国提供的主权贷款优势进行投标、议标或竞争性谈判，完成EPC承建后交付东道国。未来东道国的还款风险由我国国有金融资本承担。从承包商长远利益讲，此承包模式的利益链过短、融入当地的力度不够。
我国政府和金融机构应当考虑如何引导承包商逐步介入并乐于接受PPP模式，即引导承包商或其关联企业参与PPP项目股权投资、进而参与项目的长期运营。近年兴起的SOT（Subsidize in Building，Operate and Transfer，建设期补偿-运营-转移）方式值得我国官方向承包商推广。其主要内容即是将PPP项目细分为公益性部分和营利性部分：公益性部分由东道国政府申请我国优惠性贷款或出口买方信贷资金进行；营利性部分由我国银行通过公司融资支持我国承包商（或其关联企业）与东道国政府（或指定机构）成立SOT项目公司进行。在项目完成后，鉴于公益部分与营利部分的不可分性，由东道国政府将公益部分租赁给SOT项目公司经营，并授予项目公司一定年限的特许经营权。东道国政府通过从SOT项目公司收取租金和特许经营费偿还主权贷款，私人部门通过整体运营项目收回投资。
风险控制
——东道国的法律风险控制
——利用相关双边或多边法律文件进行风险控制
双边投资协定（BIT）不仅可以有效保护跨境投资者权益，同时也为东道国创设了良好的投资环境，以承诺保护投资的形式吸引外资的投入。约定必须信守已成为各国普遍接受的国际法原则，因而双边投资协定在国际上对缔约国具有强有力的法律拘束力。
此外，在保护PPP国际投资方面，国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、多边投资担保机构（MIGA）和国际投资争端解决中心（ICSID）等多边机构发挥着无可替代的高效作用。
——合同管理
发起人应当有专业合同管理团队，处理合资、服务、管理、委托经营或租赁、特许权、信贷、担保等合同的管理问题。合同有效性、合同权益转让担保的有效性之外，发起人的合同管理能力、与东道国机构的合同协调能力都应成为贷款银行尽职调查的内容。
——融资担保方式
常见的国际PPP担保方式包括：完工担保、东道国财税优惠的承诺函/宽慰函、产品或服务销售权益转让、不动产抵押、SPV股权质押、特许经营权抵押等。担保方式的法律适用、有效性、实现方式、实际效用都是需要发起人和贷款银行进行详尽的尽职调查。
——运营中对价格的监管
PPP项目成果运营的核心是提供的产品及服务的合理价格，私营部分的营运人需要从合同条款、东道国价格监管法律机制等角度提前着手规避相关法律风险。
——我国出口信贷的法律规制与东道国PPP招投标机制的协调
方式探讨
出口买方信贷下的传统模式存在与境外PPP结合的一定障碍。首先，如果采用SPV借款＋东道国主权担保的方式，将有违东道国PPP公私合营共担风险、摆脱公共财政担保的初衷。其次，如果采取我国传统的两优贷款直贷中资企业的方式，且不论需要配套制度的突破，中资企业的直接负债将更加降低其参与海外PPP的热情。
对此，笔者认为，国有金融资本提供的出口买方信贷似可以通过以下方式与PPP模式相结合。
——SOT模式
SOT模式下PPP项目被分为公益部分和营利部分。东道国利用主权贷款（出口买方信贷或两优贷款）完成公益部分建设，即经济效益较差但投资较大的配套工程。营利性部分由我国承包商（或其关联企业）与东道国政府（或政府指定的业主机构）成立SOT项目公司进行。
在成立合资SOT项目公司过程中，我国银行可以通过出口卖方信贷或公司融资方式支持我国承包商或其关联公司，通过主权贷款形式支持东道国政府或其指定的业主机构。东道国政府通过租赁或特许经营方式将公益部分交由SOT项目公司使用，同时从SOT项目公司收取租金和特许经营费以偿还主权贷款，不足额部分通过财政预算偿还。私人部门通过整体运营项目收回投资。
SOT模式中，如何准确估算营利部分全部收入额、如何监管和细分营利部分的收入的现金流是成败的关键。私营参与者与东道国政府约定在现金流总量出现问题时的应急分配机制尤为重要。
——EPC＋协助融资＋承包商入股模式
此模式下，东道国政府或政府指定的业主机构与我国承包商或其关联企业成立SPV合资公司。东道国政府主权贷款或政府指定的业主机构在主权担保下举借买方信贷，之后东道国政府或政府指定的业主机构按其在SPV中的股权比例，向SPV注资或股东贷款，即“协助融资”部分。
我国承包商及其关联企业参与的私营部分由出口卖方信贷解决，按私营部分在SPV中的股权比例，向SPV注资或股东贷款，即“承包商入股”部分。
承包商利用其在SPV合资公司的股东地位，以及未来进一步融资时中国金融支持的优势地位，获得PPP项目的EPC承包资格，即“EPC”部分。
EPC＋协助融资＋承包商入股模式，一方面是符合中国“走出去”政策、又可获得工程承包权、还可以真正地延长承包商海外业务利润链的一种投资模式；另一方面也可以视为以工程承包为切入点，结合出口信贷进行了细化的PPP项目模式。
在EPC＋协助融资＋承包商入股模式推广初期，为了给我国承包商适应时间，建议我国承包商及其关联企业选择成为SPV的少数股东，以小比例投资带动工程承包。在EPC＋协助融资＋承包商入股的模式下，中国承包商既是投资者又是承包商，因此需要注意两个方面：既要注意一个主体两种角色下的利益冲突，又要注意如何在东道国SPV中保护自身股东权益。(来源：贾怀远 城市投融资联盟）
（作者系北京德恒律师事务所律师、合伙人、德恒迪拜分所主任）
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