【PPP专题】PPP在两会

2017年全国两会——十二届全国人大五次会议和全国政协十二届五次会议分别于2017年3月2日和3月4日正式召开新闻发布会，将分别预计于3月13日和3月15日闭幕。

李克强在2017年工作总体部署中指出，要积极扩大有效投资。引导资金更多投向补短板、调结构、促创新、惠民生的领域。今年要完成铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工15项重大水利工程，继续加强轨道交通、民用航空、电信基础设施等重大项目建设。中央预算内投资安排5076亿元。落实和完善促进民间投资的政策措施。深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。

积极扩大对外开放。推进“一带一路”建设，与沿线国家加强战略对接、务实合作。 深入实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，启动建设一批重点项目。

积极稳妥去杠杆。我国非金融企业杠杆率较高，这与储蓄率高、以信贷为主的融资结构有关。要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重。促进企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，逐步将企业负债降到合理水平。

抓好金融体制改革。促进金融机构突出主业、下沉重心，增强服务实体经济能力，防止脱实向虚。鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部，国有大型银行要率先做到，实行差别化考核评价办法和支持政策，有效缓解中小微企业融资难、融资贵问题。发挥好政策性开发性金融作用，强化农村信用社服务“三农”功能。深化多层次资本市场改革，完善主板市场基础性制度，积极发展创业板、新三板，规范发展区域性股权市场。拓宽保险资金支持实体经济渠道。大力发展绿色金融。当前系统性风险总体可控，但对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕。稳妥推进金融监管体制改革，有序化解处置突出风险点，整顿规范金融秩序，筑牢金融风险“防火墙”。我国经济基本面好，商业银行资本充足率、拨备覆盖率比较高，可动用的工具和手段多。对守住不发生系统性金融风险的底线，我们有信心和底气、有能力和办法。

3月6日上午10时，十二届全国人大五次会议新闻中心举行记者会，邀请国家发展和改革委员会主任何立峰、副主任张勇、副主任宁吉喆就“经济社会发展与宏观调控”的相关问题回答中外记者提问。

发改委副主任张勇在回答记者有关民间投资与PPP项目的提问中提到，我国民营经济在整个国民经济中占有重要的一席之地，民间投资在改革开放过程中始终保持着一个快速、强劲的势头。

去年民间投资增速下滑到3.2%。一个方面，这有其客观合理性，从统计数字看，“十二五”期间民间投资的增长速度远远超过全社会固定资产投资增长速度，随着经济下行压力加大，市场竞争激烈及市场前景不太明朗，民间投资在去年出现减速，这恰恰说明了市场作用正在充分发挥，民营企业在规避市场的一些风险。另一方面，从政府部门来说，除了看到客观方面，更重要的是要看到在主观、在工作上存在哪些问题，特别在政府服务、市场准入方面，以及监管等方面，还有哪些需要解决、需要改进的问题，党中央、国务院对这个问题高度重视。接下来，发改委将会同有关部门，主要做好以下几项工作，进一步促进民间投资健康发展。一是抓落实。关键是把“26条”具体的政策措施落实到位。二是进一步简政放权，为民间投资、民营经济的发展创造一个更好的条件。三是进一步放宽准入门槛，政府工作报告专门对这个问题作了明确阐述。四是进一步做好服务。五是维护好市场秩序，包括诚信体系的建设等，使企业更加放心地开展生产和经营活动。

发改委将进一步加大支持PPP模式的力度，一是希望通过政府和民营企业的合作，使民营企业能够进入更多的领域，第二是能够对未来有更加清晰的判断，第三是可以加强学习交流，相互借鉴管理经验。PPP是促进民间投资的一种模式，需在实践过程中进一步总结经验，解决问题，使其更加健康、持续地发展。

十二届全国人大五次会议新闻中心于3月7日9时举行记者会，邀请财政部部长肖捷、部长助理戴柏华就“财政工作和财税改革”的相关问题回答中外记者的提问。

肖捷部长在回答澎湃新闻记者有关PPP热点的提问时表示，PPP在中国还处于探索阶段。客观上，各方面对这个问题的认识和实践能力的提升，都需要一个过程。随着各项工作的推进，我们国家PPP项目的落地周期已经开始缩短，落地的速度也在不断加快。从财政部示范项目落地的情况看，第一批示范项目的平均落地周期大约是15个月，也就是一年零一个季度。第三批示范项目的平均落地周期已经减少到11个月，也就是说，第三批和第一批相比，落地的周期已经缩短了4个月。

　　此外，肖部长提到，截至去年底，已经签约落地了1351个项目，总投资达到2.2万亿元，项目落地率已经超过30%，与年初相比，无论是项目落地的数量，还是投资规模，都增长了4倍多。下一步，财政部将继续发挥好财政资金的引导作用，进一步优化项目融资的环境，加大业务支持和项目推介的力度，推动PPP项目更加规范运作。

　　此外，风险也是总体可控的。近年来一些地方确实存在不同程度的违法违规举债担保问题，个别地区的偿债能力还有所减弱。为了防范地方政府的债务风险，财政部已经建立了风险应急处置预案和分类处置指南等一系列制度。为了制止违法违规举债担保的行为，下一步，财政部将坚持“开前门”（合理安排地方新增的债务规模）和“堵后门”（严格落实地方政府债务限额管理和预算管理制度）并举的做法，进一步健全管理机制。

1、九三学社：《关于完善PPP法律制度的提案》

来源：经济参考报 作者：李志勇

九三学社在提案中表示，目前PPP政策主要以部门规章及国务院、部委规范性文件为主，效力层次低，推进过程中内容滞后及法律冲突问题显现，影响了社会资本介入PPP项目的积极性。

其中包括，PPP与特许经营权的关系并未理清、争议解决机制与行政诉讼法存在冲突以及PPP项目在推进过程中，经常遇到PPP项目用地与现行土地政策相冲突的问题；现行的《应收账款质押登记办法》仍未将大部分类型的PPP项目收益权列入登记范围，导致收益权未能办理质押登记而存在质押无效的风险；PPP项目回收周期长，短期内没有销项发票用于抵扣，将产生大量进项无法按规定及时抵扣，在营改增背景下PPP项目公司的税收的认定与处理等问题，均亟待有关部门通过完善PPP法律政策予以解决。

对于PPP立法，九三学社在提案中建议，要明确法律制定的主导部门，从较高层次立法层面上，以法律或行政法规形式，明确推行PPP的主导部门，由该主导部门制定统一的PPP操作指导性文件，避免政出多门、相互打架。同时，完善PPP法律内容，修订《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将政府采购服务、股权合作、服务外包类等政府和社会资本各种合作模式纳入调整的范围。

另外，明确PPP纠纷的争议解决机制，投资人可以选择以民事诉讼或约定仲裁作为争议解决方式。对PPP项目土地使用及综合开发予以松绑，尽快修订《应收账款质押登记办法》，增加PPP项目收益权质押登记方式等。

2、农工党中央：创新环境PPP模式 推动环保产业转型的发展

来源：人民论坛网 作者：姜青辰 姜志雄

“十三五”规划专章部署发展绿色环保产业，提出促进节能环保产业发展壮大。但是环保产业发展现实市场空间有限、准入门槛低，环保企业技术与模式创新动力不足、同质化竞争严重，民间资本融资难等问题依然存在，制约了环保产业健康、持续、快速发展。为此，农工党中央在十二届全国政协五次会议上，向大会提交了创新环境PPP模式，助推环保产业转型发展的建议。

一、创新环境PPP项目投资回报机制，释放环保产业现实市场。环境PPP项目公益性较强，大多数领域均以政府付费为主。实现环境保护目标的投资需求巨大，但有限的政府支付能力决定了当前现实环保市场的局限性，创新环境PPP项目投资回报机制，减轻政府财政支付压力，将有效的推进环保产业现实市场的扩容。将环境治理作为释放环境资源价值的渠道，积极推进资源组合开发模式，将环境治理与周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的资源开发项目组合，如山水林田湖生态修复与全域旅游开发相结合，土壤修复与土地开发、耕地占补平衡等相结合，实现环保产业与其他产业的融合发展，吸引社会资本投入生态环境保护领域。在垃圾处置、农作物秸秆、畜禽养殖粪便治理以及水资源短缺地区的污水处理回用等领域大力推行资源化处理技术，形成新的投资回报渠道，降低政府财政支付规模，释放由于政府支付能力不足造成的潜在市场空间。

二、推进环境治理模式创新，提升环保企业创新动力。PPP模式中的定价与调价机制应充分考虑社会资本由于环境治理模式与技术创新带来的成本下降问题，将由此形成的盈利让利于社会资本。鼓励企业积极推进环境治理模式创新，在农村垃圾处理中推行就地资源化模式，降低农村生活垃圾治理的转运成本。推行“互联网+”模式，对污水、垃圾处理等收运与运营过程进行实时控制，降低运营投入，提高管理效率。以整市或整县为单元推行PPP模式，对农村生活污水处理、垃圾收运处置、畜禽养殖污染治理等按行业进行打包，选择专业的社会资本投资建设及运营，强化规模效应，降低社会资本运营单个项目的风险。

三、强化环境PPP项目依效付费机制，倒逼环保产业市场准入门槛提高。推行依效付费机制符合环境质量改善为核心的环境管理要求，同时倒逼环保产业市场准入门槛的提高，提升环保企业技术研发与创新动力。在环境PPP项目实施方案与物有所值评估审查等环节，环保部门要对环境PPP项目的环境效果与依效付费机制进行重点审核，对于尚未考虑绩效考核或依效付费机制不合理的环境PPP项目，不予纳入财政部和国家发改委PPP项目库。在社会资本采购评审环节，加大对环境PPP项目技术方案与环境效果的评价分值，在确保环境效果的同时，提高社会资本专业技术门槛，提高环保企业技术研发动力。

四、推进环境PPP项目金融创新，激发市场活力。在国家和地方层面研究设立金融机构投入为主、政府引导为辅、市场化运作的环境保护基金，采用债权为主的使用方式，政府以无息投入让利于社会资本方，重点支持采用PPP模式的环境治理与生态保护项目，降低环境PPP项目社会资本融资成本。鼓励环境金融服务创新，支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资，探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资，缓解社会资本项目融资难。

五、建立环境PPP项目公司税费优惠政策，提高社会资本的积极性。研究出台支持环境PPP项目的税收优惠政策，在PPP项目公司成立阶段和执行到期阶段资产交易转让两个环节适度给予PPP项目税收优惠，加大增值税、企业所得税、契税等主体税种税收政策优惠力度，以降低PPP项目公司经营成本和投资风险，保障投资者合理回报，提高社会资本参与环境PPP项目的积极性。环境PPP项目公司以其税后利润直接投资于本企业增加注册资本，或作为资本股权投资其他PPP项目，经营期不少于5年的，可按不少于40%的比例退还其再投资部分已缴纳的企业所得税税款。

六、开展环境PPP模式与政策创新试点，打造创新经济集聚发展新格局。组织开展环境PPP模式与政策创新试点，在全国范围内选取部分积极性高、创新能力强、环境治理需求大、环保产业发展基础好的地区作为试点，支持开展环境PPP项目投资回报机制、环境治理模式、依效付费机制、绿色金融服务等创新改革，在环保不同领域、不同模式方面树立标杆，培育新业态、新模式，将试点地区打造为环保产业集聚发展的试验田与策源地。

3、民建中央：《关于高质量推进特色小镇规划建设的提案》

来源: 澎湃新闻网 作者：韩雨亭

近日从民建中央网站获悉，民建中央在向全国政协十二届五次会议提交《关于高质量推进特色小镇规划建设的提案》中建议，吸引社会资本参与特色小镇的规划建设。

中央的大力引导掀起了全国建设特色小镇的浪潮。对此，《提案》指出，由于特色小镇建设刚起步，所以发展过程中存在很多不足。譬如“对特色小镇内涵认识不深，定位不明晰”、“产业定位同质化，特色不鲜明”、“市场动员困难，政策扶持不到位”等。

针对上述问题，《提案》建议，首先要加强政府引导，做好建设规划；其次要挖掘自身特点，找准产业特色定位；再者完善推进机制，激发市场活力等。

《提案》称，建设特色小镇要坚持“企业主体、政府服务、市场运作”的原则，关键是“突出企业主体地位”，并建议“把握小镇创建节奏，分梯度逐步推进，避免平均主义和摊大饼式推进”。

此外，民建党中央还在《提案》中指出，建设特色小镇要注意“因地制宜，加强要素配套”，并提出了具体措施，比如在建设过程中应立足产业基础，盘活土地存量，及围绕小镇需求，制定特色人才政策等。

作为加快新型城镇化建设的突破口，特色小镇正成为社会资本的投资热点。对此，《提案》建议要创新融资方式，落地做实PPP融资模式、PPP合作模式等，研究设立特色小镇发展产业引导基金，发挥财政资金导向和杠杆放大作用，吸引社会资本参与特色小镇规划建设。

4、全国工商联：《关于推进环保领域PPP项目实施的提案》

来源：第一环保网

《关于推进环保领域PPP项目实施的提案》作为今年全国工商联团体提案之一，主要在完善资源环境类PPP项目招投标、定调价、合同履约等方面的管理制度，促进项目落地实施方面提出建议。提案分析，环保PPP项目取决于企业对技术、资金、管理及资源整合能力，现有PPP项目库发布的多个环保项目，最终都归属于具有较强整合资源能力、能够获取与项目周期匹配的长期资本，并具有技术实力、工程能力或运营能力的企业。但在实际的项目实施过程中，还存在一些问题，主要有PPP项目库适合介入的环保项目较少、招标程序及文件的公正性和合理性有待加强、项目建设重建轻运、项目边界划分不科学、地方政府融资及偿债能力差异大、地方政府的信誉和契约精神不强等。

　　针对这些问题，提案建议：一是要完善环境服务价格调整机制。建立动态或静态的价格调整机制，定期开展项目价费政策的督查评估。对于存量项目，按照协议达到价格调整的启动条件后，双方应开展价格调整谈判或及时召开听证会调价。加强地方财政承受能力评价，对社会资本的权益保障作出制度设计。督促地方政府进行项目预算滚动管理，确保PPP项目支出列入年度预算。发挥价格杠杆的激励作用，对于不达标排放的环保项目，实施环境服务费用扣减，以遏制环保行业恶性竞争，对于采用新技术改造，使排放浓度低于原定标准的企业，给予适度经济奖励刺激，以鼓励环境技术研发和增质提效。

　　二是推动建立环保PPP项目产业基金。环保领域PPP项目体量大、投资金额高，企业仅仅依靠传统自有资金加负债的方式难以保障持续投入。鼓励政策性资金组建专项产业基金，通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等多种金融渠道保障融资需求。

三是完善项目招标投标监督管理机制。规范项目招投标操作规程，规范各级机构项目库和专家库建设。实行失信企业监管制度，对于在招投标过程中出现违规违法行为的企业，根据具体情节，予以一定期限内取消投标资格，甚至给予退市的处罚。

5、周秉建：《关于加快建立PPP统一、规范、透明大市场的建议》

来源：中国政府采购报 作者：柳青

2014年以来，PPP已经成为国家政治与经济生活中的重要话题。周秉建认为，作为一种市场化、社会化的公共服务供给管理方式，PPP是一次以供给侧结构性改革为主、政府需求拉动为辅的体制机制变革，旨在通过转变政府职能、放宽市场准入，充分利用政府财政资源杠杆撬动作用，激励多种市场主体通过公平竞争方式增加、优化公共产品公共服务供给与管理，满足人民群众不断提高的多样化高品质公共服务需求。“目前，我国PPP改革已经成效初显，PPP项目投资数量多、规模大、落地率较高。”

　　但改革进入深水区，各种挑战也接踵而来。周秉建认为，我国公共服务领域存在“各自为政，各管一摊”的现象，导致市场主体良莠不齐，甚至出现“劣币驱逐良币”，PPP法律体系“上位法缺失，下位法冲突”，增加了PPP实践的适用难度，明股实债、变相融资等伪PPP借机抬头。PPP操作流程中部分信息“犹抱琵琶半遮面”，地方政府和社会资本之间的信息不对称加上地位悬殊导致“结构性”困境为部分官员寻租留空，民营企业望而却步，严重阻碍PPP改革推进。

针对这些情况，周秉建提出了两点建议：一是加快推进PPP立法进程。“目前，政府、市场以及公众三方对于PPP立法呼声高涨。2016年国务院第140次常务会议已明确由国务院法制办牵头制定PPP条例。时隔半年，仍未动静。建议进一步加快PPP条例制定和出台进程，立法中要坚持统一规范、公开透明的PPP大市场。”二是由财政部牵头PPP改革工作。据了解，2014年以来，财政部按照全面深化改革方案分工，着力推进PPP改革，已建立了一套行之有效的PPP制度体系和机构设置，全国大多省份也都是由财政牵头，由财政部建立的全国PPP综合信息平台上包含了项目管理、信息发布和交易对接功能，并且取得有效发挥。在物有所值评价，财政承受能力论证保证PPP改革的促发展与防风险并重等方面，财政部统筹推进的PPP改革三年成果超过预期。鉴于此，周秉建在提交的这份建议中强调，要在立法中明确由财政部牵头、各部门分工协调的职责，做到分工不分治，分工不分家，推动PPP改革行稳致远。

6、丁时勇：《规范推进PPP模式提升公共服务能力》

来源：中国政府采购报 作者：耿丹丹

3月4日，全国政协委员、致公党重庆市委副主委、重庆市审计局副局长丁时勇在主题为《规范推进PPP模式提升公共服务能力》的发言中表示，要规范推进PPP模式以提升公共服务能力。

在中国经济发展进入“新常态”，全面深化改革稳步推进的背景下，PPP模式已逐渐成为我国基础设施建设领域投融资改革的重要方向。然而，他表示，由于相关法规体系不健全，地方政府在推进PPP模式时呈现出流程个案化、管理分散化、合同非标准化和分歧解决机制不完善等问题，实施中凸显社会资本参与难、合作项目选择难、确定边界条件难、政府监管到位难等问题。

因此，他建议，严把PPP项目“入口”关，在项目适用领域界定上，严格限定在符合中央、地方党委政府有关文件规定的公共项目，优先在商业模式清晰、现金流稳定、资源能平衡的公共基础设施和公共服务领域推进PPP模式。

同时，监管机制要明。如，强化招投标管理，对社会投资人引入、资产或股权转让和出售必须采用公开方式，对资源配置、财政补贴等要让市场发现价格；加强对项目全程跟踪监管，建立项目建设全过程造价跟踪审计、运营收支全过程跟踪审计制度，加强项目建设造价和运营成本监控，建立项目建设质量标准、运营标准和安全评价制度，确保公共产品或服务供给的质量、效率和延续性。

他建议，评价论证要实。在确定项目总投资前应经过规划、设计、论证，并通过资格预审、公开招投标等竞争引入社会投资人，以控制项目投资；对涉及公共产品或服务的收费定价，应引入第三方评估，通过对运营全成本的测算，合理确定收费标准，并建立动态调整机制；综合运用定性定量相结合的方法，合理界定PPP项目的财政支出责任，加强政府财政承受能力论证，防止变相融资，严防保底承诺、回购安排、明股实债等情况的出现，避免形成政府隐性债务。

此外，权责界定要细。按照“风险共担、收益共享、交易公平、诚信守约”原则，确定双方权利义务，政府既要充分调动社会资本参与的积极性，又要防止不合理让利或不当利益输送，并在签订的合约中对利益风险、价格调整、违约、提前终止等关键内容和核心条款作出明确规定。

7、南存辉：民资参与PPP热情有限

来源：第一财经日报 作者：任小璋

全国政协常委、正泰集团董事长南存辉对第一财经记者表示，PPP推出后，有些地方政府不知道怎么干，没有一个标准，不同的地方对不同的项目有不同的理解，“民营企业参与PPP需要一个预期的投资回报，什么时候退出、谁来接盘等问题是需要明确的，类似这些情况之前都没有碰到过，很多地方理解起来都会不一样。”

全国政协委员、民建上海市委专职副主委徐均健对第一财经记者表示，从他们对民营企业的调研中发现，民营资本参与PPP项目积极性不高的背后确实是存在项目收益率偏低，投资周期长且退出机制缺乏等原因。

为此，徐均健提出建议，一是制定专门的税收等优惠政策，让利于民营资本。建议相关部门在现行公共产品和公共服务领域税收优惠政策的基础上，研究对PPP项目给予更多的税收优惠和税收减免政策，以降低PPP项目成本，提高投资收益率。同时加大金融支持力度，降低融资成本以提高项目收益率。鼓励政策性银行参与PPP项目融资，为PPP项目提供低成本融资。

二是推行PPP项目对接资产证券化，化解民营资本退出机制缺乏等问题。PPP项目对接的基础设施和公共事业中，那些能够产生稳定现金流收益的项目，与资产证券化的基本要求契合，适合开展资产证券化。通过PPP项目资产证券化，将为民营资本投资PPP项目提供规范化、市场化的退出渠道，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，有利于调动民营资本投资的积极性。对于各类机构投资者来说， PPP资产证券化也给他们提供了一个新的投资渠道。对于不涉及国家安全的基础资产，还可研究通过上海自贸区的自由贸易账户体系向海外出售，吸引境外资本参与投资。

此外，也有民营企业反映，尽管项目合作中，政府和社会资本双方有合同约束，但在具体项目运作及投资过程中，一些地方政府依然处于强势地位，这也造成民营资本有所顾虑。

对此，徐均健提出，首先要不断完善相应的法律法规，对合作双方进行有效的法律约束;其次要建立相应的第三方仲裁机制，在政府与企业出现纠纷时，能切实公平维护合作双方的权利和义务，规范履约行为；最后，为避免当地政府的干扰，应明确相应的调解或司法诉讼在异地进行。这样才能从根本上打消民营资本参与PPP项目的顾虑，也有利于政府转变职能。

8、傅成玉：PPP让政府有更大空间保民生

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