2017年3月,广西柳州政府轨道交通投融资咨询服务项目的中标结果一出,业界一片哗然:市场价30万起的项目,中标金额只有2.28万。有专家半开玩笑地问:够回来的路费么?
价格恶性竞争问题,是指PPP市场上存在的不计成本、低价竞争的问题。这一问题其实并非PPP领域独有的,在很多行业都普遍存在。这里的恶性竞争,是指由于成本和产出有较大的调整空间,竞争者以远低于市场平均价格的方式参与竞争。“累死自己,饿死同行,坑死业主”,是对价格恶性竞争问题的最好注释。
在PPP领域,由于政府是项目的发起人,也是采购人,一般情况下,采购的标的是咨询服务机构(PPP项目咨询、投融资咨询、法律服务等)和社会资本(工程资本、金融资本等),因此,参与市场竞争的主要是咨询服务机构和建筑工程企业、金融机构;又由于金融机构提供的主要是资金,而资金的价值基本是确定的,同等情况下，差距不是很大,做不了假,也掺不了水分,即使有金融机构参与的恶性竞争,背后一般也是有工程企业贴息的结果。因此,恶性竞争主要体现在咨询服务机构和建筑工程企业两个领域。
企业是逐利的,价格的恶性竞争并非是说企业不要盈利,甚至宁愿亏损(部分为了低价占领市场的企业另当别论),而是在低价的情况下,企业通过调整投入,挤压产出(质量),价低质劣地获取利润。
咨询服务,成本和产出有非常大的调整空间。一份咨询报告,如果按照专业的标准、详尽的尽调、全方位的分析和客观中立的评价,需要大量的人力、物力投入,需要足够的时间去完成。由于专业水准的不同,人力的价值差别很大,咨询人员的能力和经验、咨询机构的品牌也是无形的价值。如果这些价值都算在一起,一份优秀的咨询报告将价值不菲。在国外,咨询服务的价值通常占到项目总投的1%甚至更高,而且耗时相当长。但是,如果只将咨询报告看成是网上抄袭、打印机打印出来的一份文件,只是一些纸墨成本和文秘复制粘贴的工作,那这个报告卖2.28万还有不少利润空间。
建筑工程,成本和产出也有非常大的调整空间。造价下浮、材料可替代、建筑物偷工减料,都可以成为调整的方法。市场上各种豆腐渣工程,很多都是这种价格恶性竞争的结果。
PPP项目由于金额大、期限长,价格恶性竞争的不良后果,并非在项目前期就能体现,更多地是在中后期遇到问题时才有所体现(咨询服务在咨询工作结束后,项目的落地时体现;建筑工程在项目竣工验收后进入运营期时体现)。这时,发现问题已经有点晚了,有些后果甚至是不可挽回的。因此,价格的恶性竞争必须得到有效遏制。
二、对策与建议
如何有效遏制价格的恶性竞争,并不是一个容易回答的问题。实践中,有三种方法可供参考:
1、由所在行业的主要成员发起成立行业协会等自律组织,通过制定自律条例、价格(收费)指导意见或参考标准、行业信息公开、发布信用记录等方式,对价格或收费进行正面指导,对行业内部的参与者进行规范。这种方式,有一定的引导作用,但对于恶性竞争的参与者,行业协会仅为自律组织,没有强制性的约束力和有效的惩戒力。
行业自律发布价格指导意见,在业内已经有了积极的探索。2016年12月28日,由广东省国际工程咨询有限公司牵头主编,广州市国际工程咨询公司等多家单位共同参与编制的《PPP项目咨询服务收费参考(试行)》向会员及有关单位发布。该《收费参考(试行)》中建议对PPP项目咨询服务分档收费,按PPP项目投资额划分档次,按咨询服务事项逐项付费,同时依据PPP项目涉及专业领域数量设置调整系数。该PPP项目咨询服务收费建议明确了咨询服务事项,以及分项收费标准,对多专业复合咨询项目提高收费,鼓励多专业结合与专业化发展。
目前《PPP项目咨询服务收费参考(试行)》在广东省内供参考,这一举动将促进广东省PPP项目咨询服务健康有序发展,同时也为其他省市出台相关政策提供参考。
2、以平均报价作为基数,以某一投标人报价与所有投标报价平均值的偏离度作为减分依据,且高价减分少,低价减分多。这种技术处理方法在很多项目的招投标评审中已得到应用。例如有5个企业参与招投标,报价分别为40万、100万、110万、120万和130万。5个企业平均报价为100万,以平均报价作为基础,满分为100分,超过平均报价2万元减1分,低于平均报价1万元减1分。则5个企业的得分分别为40分、100分、95分、90分和85分。这样的评分结果是,报价最低的一般得分最低。这种方法在投标人足够多的情况下,也可搭配“最低价出局”的规则一同使用。
这种技术处理尽管比较合理,但也有其弊端:一是有些企业的确技术水平较高,竞争力较强,在接受相对较低的价格(价格相对低,但并非不合理的过于低价)时也能保证合理利润,却可能会被这种评分标准所“误伤”,成了报价分值最低的投标人;二是若参与投标的企业太少,平均分敏感度不够,也无法避免价格的恶性竞争;三是如果企业联合其他投标人围标,分别依次报低价,这种方法则无法真实反映价格的合理性。
3、由行业主管部门,在行政授权的前提下,通过行政许可、行政处罚等方式,规范参与者的行为。这种方法虽然有强制约束力,但有两个问题难以解决:一是在当前依法行政,减少行政许可、行政审批的背景下,增加对市场竞争行为的行政许可,增加政府行政处罚权力,无疑与国家的行政管理思路相悖;二是即使可以增加行政许可和行政处罚,怎样判断价格恶性竞争,以何种标准区分正常竞争和恶性竞争行为,又如何防范和惩戒,是一个似乎无法解决的技术性难题。
对于解决PPP领域存在的价格恶性竞争问题,目前尚不存在十全十美的解决方案。笔者认为,上述第1、第2两种方式,尤其是第2种,是目前相对合理的解决方案,在操作过程中,应设置合理的规则,尽量避免可能产生的弊端。
此外,目前中国存在的很多问题,是违法成本太低所致,导致劣币驱逐良币。应加大对建筑工程领域降低工程质量、偷工减料、豆腐渣工程等行为的惩戒力度,大幅提高违法成本;加大咨询行业、建筑工程行业的信息公开、信用公开力度,最大限度地公开行业内违法、违规、违约行为,并加大对失信行为的惩戒力度。
对于PPP领域存在的价格恶性竞争问题,需要PPP业内各界集思广益,寻求合理、有效的解决办法,促进PPP模式的健康发展。
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