第一节 政府付费
政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务。其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。
根据项目类型和风险分配方案的不同,政府付费机制下,政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。
一、 可用性付费
(一) 概述。
可用性付费(Availability Payment)是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。
可用性付费通常与项目的设施容量或服务能力相关,而不考虑项目设施或服务的实际需求,因此项目公司一般不需要承担需求风险,只要所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。
大部分的社会公共服务类项目(例如学校、医院等)以及部分公用设施和公共交通设施项目可以采用可用性付费。一些项目中也可能会与按绩效付费搭配使用,即如果项目公司提供设施或服务的质量没有达到合同约定的标准,则政府付费将按一定比例进行扣减。
(二) 适用条件。
符合以下条件的 PPP 项目,政府可以考虑采用按可用性付费:
2. 相对于项目公司,政府对于项目设施或服务的需求更有控制力,并且政府决定承担需求风险。例如,在学校 PPP 项目中,政府教育部门负责向各学校分配生源,其能够更好的管控学校设施的使用量,因此政府可基于学校设施的可用性向项目公司付款,而不考虑实际的学生人数。
(三) 可用性付费的设置
1. 基本原则。 可用性付费的一个基本原则就是在符合我国法律强制性规定的前提下,直至项目设施已建成且全面服务可用时(通常是项目开始运营时)才开始付款。但也存在一些例外,比如改造项目,有可能改造的同时也需要项目公司继续提供服务,在这种情形下,政府可能需要就项目公司继续提供的服务支付一定费用。
在按可用性付费的项目中,通常在项目开始时就已经确定项目公司的投资成本,在项目开始运营后,政府即按照原先约定的金额向项目公司付款,但如果存在不可用的情形,再根据不可用的程度扣减实际的付款。
2. 核心要素:可用与不可用的界定。 可用性付费的核心要素就是要明确界定项目在什么情况下为“可用”,什么情况下为“不可用”,其中“不可用”的界定更为重要。
在 PPP 项目合同签订之前,双方应当尽早确定“不可用”的认定标准,因其会直接影响项目财务模型的确定。在设定“不可用”标准时,通常需要考虑以下因素:
(1)该标准是否客观,即是否符合项目的实际情况和特点,是否可以测量和监控等。
(2)该标准是否合理,即是否超出项目公司的能力范围,是否为实施本项目所必需等。
3. 其他要素。 除了“可用”与“不可用”的界定外,在设臵可用性付费时,还需要考虑其他要素,例如:
(1)不同比例扣减机制的设臵。 设施或服务不可用所导致的经济后果通常由该设施或服务的重要程度决定。例如,在医疗服务设施项目中,手术室中的灯比走廊上的灯更为重要,因此因手术室灯不亮而扣减的金额也应当更高。设臵不同比例扣减机制可以促使项目公司优先保证更为重要的设施或服务的可用性。
(2)宽限期的设臵。
在出现“不可用”的情形时,PPP 项目合同中通常会给予项目公司一个宽限期,只有在该宽限期内项目公司仍然没有纠正该“不可用”情形的,可用性付费才会被扣减,如果在该期限内项目公司做出了有效补救,则可用性付费不会受到影响。
此外,在一些 PPP 项目合同中,也可能设臵多次扣减的机制。如果在宽限期结束时项目公司未能纠正不可用情形,政府将根据合同约定的比例扣减相应付费;如果该不可用情形在宽限期结束后又持续了一定时期,则可能导致政府对付费的进一步扣减。这种机制主要是为了确保项目公司能够尽快恢复正常的设施或服务供给。但在设臵这种多次扣减机制时,需要注意掌握尺度,因为其会使付费机制变得非常复杂。
(3)不可用设施或服务仍需使用的情形下的处理。
在一些特定情形下,即使某些服务或设施没有达到可用性要求,政府仍然需要使用。在这种情形下,政府可考虑以下两种处理方式:一是如果政府的使用将导致项目公司无法纠正部分设施或服务的问题,则可以将受政府使用影响的部分服务或设施视为具有可用性;二是仅扣减部分、而非全部比例的政府付费。
(4)计划内暂停服务的认定。
为避免争议,政府和项目公司应当在合同中明确约定计划内的暂停服务是否认定为不可用,通常情况下计划内的暂停服务应作为不可用的例外情形。
4. 豁免事由。 并非所有不可用情形出现,均会影响政府付费,在 PPP 项目合同中通常会约定一些豁免事由,对于因发生豁免事由而导致出现不可用情形的,不构成项目公司违约,仍可按照合同约定的金额获得政府付费。常见的豁免事由包括:
(1)政府可以提供合适的替代性服务(需由政府决定);
(2)项目设施或服务在不可用期间内本就未计划使用;
(3)政府违约;
(4)政府提出的变更;等等。
需要特别强调的是,尽管按可用性付费的项目对项目公司而言风险更低、可融资性更高,但政府转移给项目公司的风险也相对有限。同时,相对于使用者付费项目和按使用量付费的项目,单纯按可用性付费的项目缺乏有效的收益激励机制,通常只能通
过项目公司报告或政府抽查的方式对于项目进行监控,监控力度较弱,难以保证项目随时处于可用状态。因此,必要时可用性付费需要与绩效付费或使用量付费搭配使用。
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