【律动PPP】五花马,千金裘,呼儿将出换美酒?

2017年2月5日，《国土资源部、财政部关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》（国土资函[2017]63号）（以下简称“63号文”）要求：“按照《国务院关于编制2017年中央预算和地方预算的通知》（国发[2016]66号）（以下简称“66号文”）要求，从2017年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费（以下简称“新增费”）由政府性基金预算调整转列为一般公共预算”，并对各地国土资源主管部门“为适应政府预算管理改革的要求，更好的保障土地整治和高标准农田建设资金需求”提出了若干指导性要求。

经检索，66号文没有公开颁布，但文件中涉及新增费的部分，能够在多个政府以及政府部门发文和官方新闻报道中检索到，因此有关新增费转列的消息，应当视为可靠信息，本文分析亦立足于此。

上文突出了两个重点，第一为国务院于今年年初发文做出的“新增费由政府性基金预算调整转列为一般公共预算”的决定；第二为国土资源部协同财务部发布的新增费转列之后，应当做好土地整治工作的要求。

根据2015年修订实施的《预算法》，在我国现行政府预算体系中，由四本各级政府预算组成，包括一般性公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。这四本预算组成了我国较为完整的财政预算体系，全面反映了我国政府收支、预算结构和预算管理等方方面面，实现政府预算的科学性、系统性和完整性。其中：

(1)    一般公共预算是指国家凭借法定权力，体现社会管理者的职能，对全国具有纳税义务的企业、个体或者其他组织进行无偿征收的一种财政资金，大部分的资金收入由税收组成。一般公共预算的资金主要用来维持国家行政职能的有效运行、改善民生、巩固国防和保证公民权益等方面的收支预算。

(2)    政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金显著的特点是专款专用，来保证政府制定的特定政策项目或事业建设能够顺利完成。

我国政府编制一般公共预算和政府性基金预算的历史悠久，现阶段已经基本达到了向社会全部公开一般公共预算和政府性基金预算的阶段（国防、外交等涉密信息除外）。而我国政府编制国有资本经营预算和社会保险基金预算的历史相对较短，一些地方政府尤其是基层政府刚开始或者仍未开展这两本预算的试点编制工作。

根据财政部3月5日提请全国人大五次会议审查《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》，2016年全国一般公共预算收入总额为166,823.16亿元，全国政府性基金收入总额为46,618.62亿元，社会保险基金收入为48,272.53亿元。政府性基金收入与社会保险基金收入相去不远，几与社会保险基金收入并列为我国第二大财政预算资金，资金规模庞大，对我国的整体发展影响深远，主要作用体现在弥补了公共预算对社会经济发展特定领域或者特定公共事业的资金不足的需求。

根据《土地管理法》及《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》相关规定，新增建设用地土地有偿使用费的30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，新增费专项用于土地整治支出及其他相关支出。此次新增费由政府性基金预算转列一般公共预算，将从前土地整治资金管理方式从“以收定支，专款专用”转变至“以规划定任务，以任务定资金”，要求地方财政部门要在一般公共预算中安排专项资金用于保障土地整治和高标准农田建设，并将耕地保护和土地整治监管等工作经费列入部门预算，确保完成各级土地整治规划确定的建设任务。这意味着，土地整治资金来源不再仅仅限于新增费，而是放到一般公共预算中做统筹安排，这增加了土地整治资金的来源，更好的适应政府预算管理改革，保障土地整治和高标准农田建设资金的需求。同时，63号文还提倡：“以土地整治为平台，聚合其他涉农资金，引导社会资金投入，发挥资金整体效益，落实耕地保护责任，确保18亿亩耕地红线和保障国家粮食安全”，这是否是以PPP模式运作土地整治项目的依据？

另外，《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）第二十五条：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%……”，新增费列入一般公共预算，增加了一般公共预算的基数，也进一步增加PPP项目支出的空间。

63号文和66号文体现国家推进财政预算改革和加强地方政府性债务管理的思路，进一步理顺PPP模式运作土地整治类项目的逻辑，促进PPP项目的健康开展。

63号文强调：“我国经济发展步入新常态，资源环境约束总体趋紧，经济下行压力持续加大，正处于经济增长速度换挡和结构调整优化的关键时期，统筹保护红线、保障发展难度加大，对土地政治工作提出新挑战。保护18亿亩耕地红线，各地必须长期坚持土地整治工作，明确目标和任务，努力完成高标准农田建设任务。”

该阐述与国务院66号发文无缝衔接，发文机关明确意识到当前土地利用与开发热潮的巨大挑战，意图强调各地政府正视这股潮流的同时必须坚持耕地红线的保护任务，科学开发土地资源、节制变现土地使用权。这对于政府来说是命令，对民间经营主体来说是警示，尤其是PPP项目的发展热潮中瞄准不断开放的有偿土地使用权市场的经济实体，应当时刻注意政策变动，避免触及国家红线。

63号文亦对如何规制转列后的新增费做出了指引，强调“中央财政将设立‘土地整治工作专项’”，“以规划定任务，以任务定资金”，将“高标准农田建设情况和土地整治资金保障情况将纳入地方各级政府耕地保护责任目标考核”，保障在一般公共预算中对高标准农田建设情况和土地整治资金的安排，确保完成各级土地整治规划确定的建设任务，可谓是给地方政府使用新增费上了一道“紧箍咒”。

在当前的PPP发展浪潮中，各方国家机关和部门“你方唱罢我登场”，纷纷在各自领域制定游戏规则，有激励、有捂盘，背后是不同的职责定位和治理目的纠缠。各种文件和通知的不断出台，令这场“游戏参与者”眼花缭乱，但是游戏不等人，等到规则“尘埃落定”时，最佳的参与时机也许已经过去。因此各参与主体必须时刻调动所有感官，敏感的嗅觉寻找机会、用理性的大脑避开雷区，祝好运。