在城市发展过程中，轨道交通对于缓解城市地表交通压力和可持续发展具有重要意义。轨道交通是投资规模最大的单体城市建设项目，也是我国推广PPP模式的重点领域，但其复杂性相对较高，涉及财政收支、城市规划、国土资源整合、政府公信力考评等诸多方面。
轨道交通作为标准的准经营项目，在建设及运营阶段无法离开财政资金的支持，而财政补贴的有效性也是PPP模式成功与否的关键。在一、二线城市相继提速轨道交通建设的背景下，本文对财政支持与PPP模式的应用进行梳理并简要介绍。
中国的PPP基本上与西方国家，特别是与英国（目前PPP应用最为广泛且成功的国家）大体一致。但是我国城市轨道交通的发展却比发达国家起步晚了一百年。现代PPP产生于英国，世界上第一条城市轨道交通也产生于英国。早在1863年，世界上第一条轨道交通的投入运营就是由英国大都会铁路公司作为社会资本方参与投资建设的。而我国北京的地铁1号线是由政府全额投资建设，当时，我们还不知道什么是PPP。
目前，轨道交通在我国很多城市都在快速发展，截止到2016年底已经有41个城市正在建设轨道交通，建设里程4400多公里，投资规模达到2.6万亿元，真实的体现了这个行业资本密集型的特点。从我们做过的地铁项目实践看，每公里造价平均7-10亿元，一条线的投资在200亿元以上。这样巨大的投资规模，完全依靠政府解决是不可能的，引入社会资本参与投资建设成为唯一的选择。
我们还应该注意，在近几年国家发改委、财政部关于PPP的文件中可以看出，国家对于PPP更加强调运营的概念，这也是为什么BT不属于PPP的原因之一，国家希望社会资本不但要出钱，还要提供先进的管理、运营经验。而对于轨道交通而言，由于这个行业在我国起步较晚，我们在运营、信号管理、客流管理、信息系统搭建等领域缺少经验，需要向优秀的社会资本方学习；而在工程建设领域，各地的轨道交通企业通常只是投资主体，综合起来看，PPP的应用与行业现状非常吻合。
因此，无论是国家还是地方，政府均鼓励采取PPP方式推进城市轨道交通的建设。
轨道交通为何需要不断地进行投资和补贴
从 PPP付费机制分类而言，轨道交通行业属于典型的准经营类项目。而PPP项目的投资需要获得回报，社会资本需要轨道交通以外的资源平衡自身的成本。为了保证财务可行性，政府必须要补贴。
而政府的补贴资金不只用于平衡社会资本的回报，在财政资金的应用上，轨道交通行业也有其特殊性：
一是运营资金短缺。目前世界上仅有香港地铁依托其庞大的商业网络可实现运营资金的自平衡，其他任何一个国家及地区均需要政府的财政资金补充其运营成本。
二是融资。本金、利息的偿还及相应基金的收益支付。
三是公用设施的投资分摊。城市轨道交通作为线网，与原有商业、市政设施的接驳连通是常见情况，那么建设一条线路时，在投资建设中，需要对这类公用设施进行相关投入与投资分摊，其中政府设施的接驳连通需要财政资金的补充。
四是对社会资本方的支持。这里的支持不一定是完全的财政资金支持，也可以是政策、资源、特许经营、开发权益等等的支持，作为对价回报给社会资本方，以弥补轨道交通建设及运营成本。
这些都是轨道交通建设和运营过程中，需要不断地进行补贴的主要因素。
现有轨道模式与PPP对接的介绍
我国轨道交通的补贴模式是轨道交通PPP项目论证的核心。从运营补贴模式看，市场上主要有三种补贴模式。
第一个是所谓的协议票价法或者影子票价法。典型是北京地铁4号线，还有杭州地铁1号线等，是国内最常见的补贴模式。这种模式是指政府为了满足社会资本最低投资回报要求，由政府和社会资本方通过协商手段，计算出一个理论上的合理票价作为协议票价，这个价格比实际价格要高，实际价格与协议票价的差价需要补贴。这个模式优势明显，浅显易懂，但其不足是政府的补贴与项目的实际资金需求是脱节的。
第二个是财政部21号文，也就是《财政承受能力指引》中提出的补贴通用公式。其好处是公式比较简单，同时按照公式计算的各年补贴也相对平稳。但这种模式与协议调价法一样，不能准确反映轨道交通项目资金投入特点，与项目实际的现金流缺口是脱节的。
第三个是基于现金流的补贴模式。这种现金流补贴分为两大部分。第一部分是项目可行性缺口补贴，第二部分是社会投资人合理回报补贴。其中的可行性缺口就是我们项目贷款测算中的净现值（或称累计净现金流）。如果累计净现金流出现负数时，这个项目的资金有缺口，这就需要补贴。
对于社会资本方内部收益率，一般根据社会资本方现金流量表进行分析计算。其现金流入是社会资本方分得的利润。在正常情况下，如果没有足够补贴，轨道交通项目可能在较长时间根本没有利润，社会资本方在较长时间内几乎无利润可分。这一种情况下，政府一方设置了社会资本方的回报率，以吸引社会资本的参与。
目前，包括北京、上海在内的多个城市新建地铁项目均在尝试采用这种补贴方式。这种方式的优点是相对科学，尤其与PPP三种付费中的使用者付费和经营付费相结合，是真正的PPP；但缺点也很明显，政府必须要提供现金补贴，且经营现金流入与支出的差距越大，补贴越多。因此，只有北京、上海这种轨道交通已形成网络布局，其经营现金流可对净现金流形成足够支撑，且建立了轨道交通资金池的城市才可以考虑。
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