非经营性项目如何从BT模式转换为真正的PPP模式

    （一）对于非经营性项目采用PPP模式的相关规定

    1.财政部与发改委两部委文件的差异分析

    2.非经营性项目PPP模式的具体运作方式

    结合财政部、发改委的相关文件规定以及国际上的成熟做法，非经营性项目PPP模式可以参考以下方式加以运作：

    委托运营（Operations & Maintenance，O&M）。根据财政部113号文规定，委托运营,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。发改委2724号文对委托运营方式也有规定。公园绿地、街路绿化、道路养护等存量公共资产的运营维护项目可以考虑采用O&M方式进行运作。

    建设-移交-运营（build-transfer-operate，BTO），是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后资产所有权归属政府，在特许权内政府将资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司按约定提供运营服务并收取运营费用及前期投资成本。加拿大等国明确将BTO作为PPP的具体运作方式 。国内操作的相当部分名为BOT的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权，如上海的大连路隧道BOT项目、杭州的庆春路隧道BOT项目等。

    建设-移交-租赁（build-transfer-lease，BTL），是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后所有权归属政府，在特许期内特许权人将项目出租给政府使用，租期届满后政府完全取得项目。韩国在其2005年1月修订的《民间参与基础设施法》中提出并大力推广BTL模式，并将BTL模式用于兴建学校、医院等公益设施，租期为10-30年。

    设计-建设-融资-运营（design-build-finance-operate，DBFO），是指项目从设计开始就特许给社会资本，直到项目经营期满收回投资和取得投资效益。DBFO是英国高速公路局提出的，用来描述依据私人融资计划（PFI）模式制定的基于特许经营的公路计划。DBFO合同期限一般为25年或30年。DBFO最早适用于有收益的公益性项目，发展至今，也常被用于非经营性项目。

    3.以PPP模式实施的注意要点

    上述几种方式是最为常见的做法，实践中，PPP项目参与方可以合理借鉴并结合项目具体情况加以必要的创新。根据财政部113号文规定，以PPP模式实施的，实施方案应按规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的方能实施。具体PPP项目的操作，各地财政部门正在根据113号文精神积极制定本地项目操作流程，投资人和金融机构应积极参与到项目前期工作准备中，真正体现PPP项目的全生命周期管理。

    （二）BT模式的运用及注意要点

    1.BT模式的相关文件规定

    需要特别注意的是，财政部96号文、113号文和发改委2724号文中，既没有肯定BT模式也没有明确排除BT模式的运用。《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称财政部351号文）规定，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。而BT模式下，政府是回购款的直接债务主体。所以，从财政部文件规定看，其未将BT模式纳入PPP范畴。

    那么当前适用BT模式进行政府采购是否合法合规呢？2012年底，中国财政部、国家发改委、人民银行和银监会等四部委出台463号文（《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，财预[2012]463号）对BT模式加以了规范，但463号文并未明文禁止BT。BT模式的有关规定更多散见于各地的地方规范性文件中。以浙江为例，在国务院43号文出台前，浙江省发展和改革委员会和浙江省财政厅于2014年7月4日出台《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》，意见规定，地方审批的政府性投资项目，拟实行BT、BOT、FCP等模式融资建设的，应报同级财政部门评估核定债务风险。经同级财政部门债务风险评估后，按照政府投资项目管理办法的有关规定由同级发改部门确定。经省级财政部门评估核定后，列入债务高风险地区的市、县（市、区），不得增加政府性债务余额，不得运用BT模式融资建设。据此，若是在被浙江省财政厅圈定的债务高风险区域适用BT模式以及虽未被列入债务高风险区域但事先未经同级财政部门债务风险评估程序即适用BT模式的，该等项目可能将面临因违规引致的回购风险。

    2.对当前形势下的BT模式操作建议

    结合财政部96号文规定，同时借鉴浙江省的合理性做法，对当前形势下的BT项目承接，笔者建议如下：

    1.对于债务高风险区域，应当避免以BT模式承接项目；

    2.投资人应当认真审查所涉采购事项是否已被列入当地财政部门编制的政府采购服务指导性目录；

    3.BT模式实施方案应由同级财政部门先行进行债务风险评估；

    4.购买主体并应按照财政部96号文规定，将符合规定的政府购买服务项目同时反映在政府采购预算中，与部门预算一并报送财政部门审核；

    5.根据新《预算法》第十三条规定，以BT模式实施项目的，相应预算支出尚应经由同级人大审批决议通过，必要的话尚应提交上级人大审议通过。

    措施一：将非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目或者相关资源开发权加以捆绑（即'BT+RCP'），通过“以丰补歉”的方式实现项目的整体资金平衡和风险控制。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国办发（2014）37号）和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号，以下简称“国务院60号文”）分别针对铁路建设项目和城市轨道交通项目的沿线土地开发和地铁上盖物业开发的捆绑开发问题做了规定。根据国务院60号文精神，对PPP项目的更多支持性政策细则有望陆续出台。在更多政策出台之前，投资人和政府应该针对项目组合的合理性和可行性加以充分论证，尽可能通过对交易方案的合理设计，实现项目收益对投资成本的全覆盖或者大部分覆盖。

    措施二：转变模式，即通过增加运营维护（如BTO）、资产租赁（如BTL）等方式，使得项目投资模式由BT模式转变为真正的PPP模式，使得在当前更多的PPP支持性政策保障之下，项目投资风险得以降低。当然，模式转变应当依法办理相应审批手续，同时应根据财政部113号规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的实施方案才能以PPP模式实施。

    (三)国务院和财政部规定的其他采购形式及注意要点

    根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和财政部96号文规定，对于非经营性项目，除以特许经营(PPP)模式进行采购外，各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位还可通过购买、委托、租赁、承包、战略合作等形式采购所需的服务事项。

    根据财政部96号文规定，采购项目应当属于政府采购服务指导性目录内的服务事项，购买主体应该采用法定方式确定承接主体，并应按照法定程序办理购买及相应的预算审批手续。承接主体还应建立政府购买服务台账，记录相关文件、工作计划方案、项目和资金批复、项目进展和资金支付、工作汇报总结、重大活动和其它有关资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价；并应建立健全财务制度和财务报告制度，按要求向购买主体提供资金的使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。

文/北京市中伦（上海）律师事务所合伙人 周兰萍