PPP项目参与主体众多，有政府方、社会资本方、项目公司、金融机构、咨询机构等，上一篇已有论述，这里就不再赘述。这些参与主体间的法律关系通过以项目合同为核心的合同体系得以体现。在PPP项目合同体系中,各个合同之间并非完全独立,而是紧密衔接、互相贯通的。
一、政府方与社会资本方——特许经营（初步协议）关系
政府方与社会资本方间的法律关系要视是否成立项目公司而定，一般在项目初始阶段，双方通常会就项目的开发事宜签订意向书、备忘录或合作框架协议。如果不成立项目公司，双方需要再签订正式的PPP项目合同，此时他们之间即是特许经营法律关系。如果成立项目公司，在这种情况下，则由项目公司与政府方签订PPP项目合同，政府方与社会资本方则是特许经营（初步）法律关系。至于政府方与社会资本方先前的协议是否要由项目公司来承继，可在项目合同中约定。
二、政府与项目公司——特许经营法律关系
政府方与项目公司通过签订项目合同明确双方的权利义务，他们之间订立的合同是整个PPP合同体系的核心，也是其他合同的基础。
在政府与社会资本方决定设立项目公司时，政府或社会资本方通常以项目公司股东的身份参与到项目中来。其中需要注意的是，当政府作为项目公司的股东时，他与其他社会资本方作为股东的身份并无不同，它同样需要履行股东的义务并承担相应的风险。社会资本方的股东可能是融资方、承包商、材料供应商、运营商等。
四、社会资本方、项目公司、项目贷款人——融资法律关系
PPP项目由于投入大、周期长，融资是其必不可少的环节，该类融资通常具备以下三个方面的特征：
1、贷款用途。用于公共基础设备、大型生产设备、房产项目等，即包括在建也包括已建项目。
2、借款人。通常为建设、运营该项目的企事业法人或为融资而组建的项目公司。
3、还款来源。主要以该项目建成后的运营收入、补贴收入或其他收入作为主要的还款来源。
它与一般的公司融资在融资基础、融资渠道、还款来源及追索权上有很大的不同。广义的融资合同，即包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同，也包括担保人与融资方签订的担保合同，政府言与项目公司、融资方签订的直接介入协议等。
五、项目公司与建筑承包商——建设工程承包合同关系
在PPP项目中，项目的融资、建设、运营、管理等一般由项目公司负责，但由于大多数的项目公司并不具备建筑资质，它们通常只负责项目的融资、运营，而将项目的建设委托工程承包商来完成，此时，项目公司与建筑工程承包商则形成了建设工程承包合同关系。注意在此情况下，项目公司可与承包商约定固定工期、固定价格的承包合同，从而有效转嫁工程超期、费用超支、工程超标等风险。
六、项目公司与原材料供应产、项目产品收购方、设施使用方——买卖合同关系
在PPP项目的建设与运营阶段，为了防范原料供应不足及市场价格波动风险，项目公司往往需要与原材料供应商进行长期的合作，以求获得稳定的货源、合理的价格，从而保证项目的稳定运营及预期的收益。
由于PPP项目付费机制不同，项目产品的收购方与设施的使用方并不一致，他们与项目公司通常签订销售合同进行产品或服务的交易。
七、融资回报担保人与贷款人——担保关系
PPP项目实施中，项目公司作为融资主体，与金融机构 、基金组织或其他资金提供方签订借款合同或融资协议。为了保证资金的收回，融资双方通常要签订担保合同。在PPP项目中，项目公司一般先考虑以应收账款、收费权和自身资产进行质押或抵押，当难以实现的情况下，再考虑政府担保，政府难以担保时，最后才考虑由股东来提供担保。
除了以上论述的法律关系，还包括项目公司与监理公司、专业中介服务机构的服务关系等。PPP项目参与主体多，法律关系比较复杂，要明确政府方、社会资本方、项目公司等各主体的角色及职能，厘清各方的法律关系，才能建立合作共赢的有效机制，共同推进PPP项目的实施及落地。
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