独家︱问策民资难入PPP

　　政府和社会资本合作（PPP）项目之中，国字号企业占据大多数的情况在各地都较为普遍。民资进入PPP大门有何障碍，又从何突破？

　　6月16日，北京市财政局专门召开了一次专家研讨会，针对“民间资本难进PPP之门”问题进行专题问策。

　　北京市财政局PPP促进中心负责人表示，北京市拥有地铁四号线等一批成功吸引社会资本参与的经典PPP项目，但仍然需要广泛引智问策，找到能够吸引更多民资参与PPP项目的办法，举办此次研讨的目的之一也是为了务实推进更多民资参与北京市的PPP项目。

　　现状——

　　总体来说，国企依然是PPP项目的主力军，民间资本参与PPP项目相对有限。

　　PPP火爆的发展态势之下，民间资本参与其中的现状如何呢？

　　民生证券研究院院长管清友列举了一些统计数据。

　　从签约项目数量上看，截至2016年3月末，全国PPP综合信息平台项目库中已签约项目369个，其中国企签约项目数量199个，民企170个，数量上民间资本参与的PPP项目略少于国企，但差距不大，几乎平分秋色。但是从签约项目的总额上看，国企取得了绝对性的优势，国企总体签约金额为3819.48亿元，民企签约金额约为1424.01亿元，差距十分明显，国企签约的PPP项目金额是民企近3倍。

　　从签约项目投资规模上看，民企投资的PPP项目多集中在3亿元以下的小项目，而国企有能力且更偏好于3亿元以上的大项目。从签约项目分布上看，民间资本参与的领域多为养老、生态环保、文化等投资规模相对较小，且易产生现金流的领域，对于交通运输、市政工程等大型项目的参与力度不够，尚处于试水阶段。

　　通过这些统计分析，管清友认为，总体来说，国企依然是PPP项目的主力军，民间资本参与PPP项目相对有限，大多集中于投资额较少的小型项目，在夹缝中艰难生存。

　　除了统计数据，与会专家也分享了他们在实务中遇到的民资参与PPP项目时四处碰壁的例子。

　　障碍——

　　谈起民资在参与PPP项目中的障碍，大致可以从外部环境和内生动力两方面来看。

　　从外部环境来看，首先是各部门之间政策文件不衔接及PPP所涉及到的各部门利益难以协调，这也成为了与会专家普遍吐槽的操作难点。

　　中央财经大学教授曹富国认为，从立法的角度来讲，要协调各种利益，追求内在的平衡。PPP要利用市场的力量来改善提升为公众服务的效率，这是典型的多视角、多方利益相互博弈互动。PPP是承载各方利益的连接点，法律如何做好平衡，稳定平衡机制，对PPP的可持续发展至关重要。

　　其次是融资。民营企业融资是不可回避的一大难题，是民营企业最为薄弱甚至脆弱的环节，融资渠道有限和融资成本高昂都让民营企业参与PPP项目时顾虑重重。

　　管清友分析，一方面，民营企业自身资金有限，需要依托自身信用向金融机构融通资金，但是金融机构对此十分谨慎，审核极为严格，更愿意向大型国企提供资金支持，从而导致民营企业的资金量难以满足PPP项目大额的投资需求；另一方面，即使民营企业资质良好，有能力完成PPP项目所需的资金筹集，但是其所需的成本会高于一般国企的融资成本，盈利空间被明显压缩，本来PPP项目就多为微利项目，致使民间资本参与PPP项目时可获得利润十分有限，打击民营企业参与PPP的积极性。

　　再其次是政府从风险防范的角度更倾向于选择国企。

　　北京市工程咨询公司副总经理王建宙分析，一方面，从地方政府角度而言，高性价比是政府在基础设施与公用事业供给方面的内在追求，政府在授予基础设施和公用事业特许经营权时，希望花最少的钱办更多的事、更有效的事，大型国企更能符合政府需求；另一方面，政府也担心基础设施市场化、民营化过程中一旦出现问题，社会公众会产生政府腐败、国有资产流失、政府推脱责任等方面的批评与责难。

　　最后是退出机制的问题。与会专家认为，现有政策对民间资本退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管等，对正常情形下民间资本的退出方面更规范和细化的政策还亟待补充完善。

　　从民资的内生动力来看，收益率成为了民资较为看重的一个方面。

　　中国科学院大学PPP研究中心主任助理李秀婷分析，一般而言，PPP项目投资规模大，周期长，风险大，收益不高。与国有资本相比，民间资本信用担保能力差，贷款门槛高，需要承担更高的融资成本。面对相同收益结构的PPP项目，民间资本的收益预期会更低。

　　另外，部分纯公益性PPP项目收益大部分来自政府付费或政府补贴，政府如期履约是民间资本能获得回报的前提。在与政府谈判协商过程中，民间资本历来处于弱势地位。一旦政府违约或产生其他纠纷，目前尚没有统一、明确的法律法规去保障民间资本的合法权益。再者，PPP项目涉及多方利益主体，操作环节多，涉税处理十分复杂。而民间资本对各种补贴、税费减免等优惠政策的了解程度往往低于国有资本。这些因素都影响了民间资本对PPP项目的收益预期，从而降低其投资积极性。

　　对策——

　　要解决“进不来”和“不愿进”问题，可以从哪些方面着手？

　　北京国家会计学院教授崔志娟建议，对于促进民资进入PPP领域，要抓住核心问题各个击破。要解决目前民资进入PPP难的问题，需要多方共同努力。政府和民间资本都要真正理解新政下的PPP理念，政府有必要成立咨询顾问团队，让专业的人做专业的事，也可以通过设立基金助力民间资本的融资能力提升等等。

　　中伦律师事务所高级合伙人王霁红建议，国家层面应尽快理顺PPP主管部门间的关系，出台法律层级的统一的PPP立法，提高相关PPP规范性文件的质量，尊重PPP融资行为的基本特性，遵循公平合理、等价有偿的、风险共担的基本市场原则，以真正助力于中国国企的转型升级、财政制度的改革完成。要确保各级政府机构在审批许可、优惠政策等方面给予民间资本与国有资本同等的待遇，打破民间资本参与PPP项目的隐性门槛等。

　　在提升民资融资能力方面，王建宙建议，地方政府可在项目前端，通过PPP引导基金、地方政府债等形式，对项目进行直接投资，通过自身对项目的参与，降低融资成本，减轻民间资本融资额度和融资压力，缩小民间资本和国有企业的差距，提高民间投资参与积极性。

　　李秀婷建议，实施切实有效的引导性及激励性措施。例如，针对预期收益较低的公益性项目，加大政策金融机构的支持力度，并给予政策扶持政策，增强民间资本的进入意愿。此外，还要建立健全PPP专业服务体系，为民间资本参与PPP提供专业服务保障。

　　国信招标集团股份有限公司PPP研究中心副主任童再军认为，PPP要真正面向民资打开大门，首先是金融之门要为民间资本打开。目前，很多金融机构还停留在传统模式上，要适应PPP的发展，金融体系需要进行创新。

　　与会专家表示，PPP作为一种市场化、社会化的公共产品供给管理模式，被认为是促进民间投资、稳定经济增长的重要措施和方式。解决好PPP项目民资“进不来”和“不愿进”的问题，关键在于提振民间资本参与PPP的信心、打通与拓宽民营企业参与PPP的渠道。要实现这一目标，需要政府和社会资本等多方共同努力，出点子，想办法，务实推进PPP项目落地。

　　链接

　　北京引“智”力推PPP落地

　　“本次研讨会是北京市公开征集政府和社会资本合作（PPP）领域专家活动开始以来的第一次专家研讨会，受邀嘉宾都是各领域的专家。”北京市财政局PPP促进中心负责人表示，后续他们还将针对不同主题，组织相关专家进行专题讨论，以期以问题为导向，务实推进北京市的PPP工作。

　　今年4月，北京市财政局与北京市发改委联合发文面向社会公开征集PPP领域专家，组建北京市PPP专家库。目前，报名工作已经截止，北京市正在组织人员进行相关资料梳理工作。

　　上述负责人还表示，为了更好推进北京市PPP相关工作，北京市一直非常重视对专家意见的听取，也希望得到更多业内专家的智力支持，共同推广PPP模式。

　　据介绍，北京市公开征集的专家要求熟悉PPP政策，精通PPP理论知识，具有PPP项目实践经验。建立专家库的目的主要是适应当前大力推广PPP模式工作需要，为市区财政局、发展改革委及行业主管部门、项目单位等提供PPP领域专家资源信息，便于相关部门借助专家力量，开展PPP政策研究及业务咨询，创新公共服务领域推广PPP模式，推进PPP项目顺利实施。

来源：中国财经报 原题：《北京市财政局举办专家研讨会问策民资难入PPP》