PPP模式，即公私合营模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。这种PPP模式下开展的融资业务中，融资申请人以其持有的特许经营权作为质押标的向银行申请融资。笔者从银行方的角度，以对最高院的指导案例进行分析为出发点，对办理特许经营权质押时应注意的法律问题提出自己的观点，以期对PPP融资业务的健康发展提供有用的法律借鉴。
2015年11月最高院审判委员会发布指导案例53号，明确特许经营权能否质押及如何实现质押权的问题。
原告HX银行与被告CL公司签订单位借款合同后向被告贷款3000万元。被告SZ公司为上述借款提供连带责任保证。原告HX银行、被告CL公司、SZ公司、案外人某建设局四方签订了《特许经营权质押担保协议》，SZ公司以CL市污水处理项目的特许经营权提供质押担保。因CL公司未能按期偿还贷款本金和利息，故原告HX银行诉请法院判令：CL公司偿还原告借款本金和利息；确认《特许经营权质押担保协议》合法有效，拍卖、变卖该协议项下的质物，原告有优先受偿权；将某建设局支付给两被告的污水处理服务费优先用于清偿应偿还原告的所有款项；SZ公司承担连带清偿责任。
法院经审理CL公司未依约偿还原告借款本金及利息，已构成违约，应向原告偿还借款本金，并支付利息及实现债权的费用。SZ公司作为连带责任保证人，应对讼争债务承担连带清偿责任。
二、法律分析
（一）污水处理项目特许经营权能否出质？
法院认为污水处理项目收益权属于应收账款范畴。污水处理项目特许经营权是对污水处理厂进行运营和维护，并获得相应收益的权利。污水处理厂的运营和维护，属于经营者的义务，而其收益权，则属于经营者的权利。由于对污水处理厂的运营和维护，并不属于可转让的财产权利，故讼争的污水处理项目特许经营权质押，实质上系污水处理项目收益权的质押。首先，国务院办公厅2001年9月29日转发的《国务院西部开发办〈关于西部大开发若干政策措施的实施意见〉》（国办发〔2001〕73号）中提出，“对具有一定还贷能力的水利开发项目和城市环保项目（如城市污水处理和垃圾处理等），探索逐步开办以项目收益权或收费权为质押发放贷款的业务”，首次明确可试行将污水处理项目的收益权进行质押。其次，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第九十七条规定，“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理”，公路收益权属于可质押的其他权利，污水处理项目收益权与公路收益权性质上相类似，也应允许出质。再次，在《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）颁布实施后，因污水处理项目收益权系基于提供污水处理服务而产生的将来金钱债权，依其性质亦可纳入依法可出质的“应收账款”的范畴。因此，讼争污水处理项目收益权质押作为应收账款质押，可依法进行质押。
（二）污水处理项目收益权的质权如何实现
根据《物权法》第二百一十九条：债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，质权人可以与出质人协议以质押财产折价、也可以就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿。污水处理项目的收益权依赖经营主体持续、有效地经营而产生预期确定的应收账款，且其经营主体需满足特定的资质、条件，具有特定性，依性质并不适宜拍卖、变卖。污水处理项目收益权属于未来金钱债权，质权人可请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱并对该金钱行使优先受偿权，故无需采取折价或拍卖、变卖之方式。
三、特许经营权质押应注意的要点
最高院2015年第53号案例对特许经营收益权能否质押、如何质押及如何实现质权等问题作出明确规范。对于基础设施及公用事业特许经营权质押属应收账款质押的范畴这一问题，我们已不存疑虑。在办理该类特许经营权质押时，理应参照应收账款质押要件进行处理。但特许经营权收益权的特殊性也决定了我们在特许经营权质押办理过程中，应考虑到其特殊性，笔者总结了以下注意要点：
（一）特许经营权的取得应是合法合规的。特许经营的项目应是由有关法律法规规定可以由政府采取特许经营授予的项目，且特许经营者取得特许经营权的程序是符合法律规定的。
（二）特许经营权的取得已依法履行相应的程序。
1、特许经营权方的选定已履行招投标、公示等法定程序。
2、特许经营方已与政府授权的部门签署相关协议(如XXXXX项目特许经营协议)。协议除需明确项目范围及特许经营期限等事项外，还需明确特许经营方对特许经营权收益权的内容。以我行与BK公司叙作的一笔特许经营权质押业务为例，该笔PPP融资项目的基础业务合同是BK公司与某县人民政府签署的《某PPP项目特许经营协议》，该协议明确，特许经营权包括了政府付费部分及使用者付费部分的运营管理并获取收益的权利。该协议是特许经营方享有特许经营权收益权，进而可以对外出质的基础法律文件，对判断该出质标的的合法性至关重要。
3、若特许经营权的收益有来自政府方付费部分，则可能会有政府采购协议与特许经营协议并存的可能。
4、若特许经营权的收益有来自使用者付费部分，则应注意审核特许经营方收费的合法性，如获得相应行业主管部门对该等收费的收费对象、收费标准等的许可。
（一）详细审查特许经营权取得的程序的合法合规性
特许经营权的取得应当经过法定的授予程序，首先，根据相关法律法规，该特许经营项目是可以由政府采取特许经营的方式来进行；其次，特许经营项目经过了招投标、公示等法定程序，同时特许经营权的取得具有政府的相关批复或批文；再次，若该PPP融资项目的收益来源有政府支付服务费部分，则政府该项行为应符合《中华人民共和国政府采取法》、《政府购买服务管理办法》等相关法律法规的规定。因此，在PPP融资项目的审核阶段，应注意做到以下几点：
1、向出质人索要其获得的特许经营项目，是依有关法律法规规定可以由政府采取特许经营授予的相关证明文件；
2、向出质人索要其获得特许经营项目，是依法经过招投标等法定程序的证明文件及政府批文、合同；
3、若特许经营权的收益权有来自于向使用者收费部分的，向出质人索要相关主管部门对该等收费用行为已认可的文件；
4、若特许经营权的收益权有来自于政府付费部分，注意审查其费用支付周期及金额的约定是否与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》或当地政府关于财政资金使用规定存在冲突的地方。
（二）将质押财产界定清楚，作出尽可能详尽的描述
根据前文所述，特许经营权收益权质押实质上是应收账款质押，质权人与出质人应签署应收账款质押合同，在质押合同中应对质押的特许经营权收益权作出尽可能全面地、具体地描，包括但不限于以下信息：在特定的期间内，由特定的债务人主体对特定的事项支付特定的款项，以确保质押标的唯一性，示例如下：
1、如收益权有来自于政府付费部分，可这样表述：质押标的包括出质人依据出质人与XX人民政府于XXXX年XX 月签署的《XXPPP项目特许经营协议》而取得的特许经营权，基于该协议出质人自XXXX年XX月XX日至XXXX年XX月XX日期间,对XX人民政府的应收账款、应付补贴，金额为XX元；
2、如收益权有来自于使用者付费部分，可这样表述：出质人依据出质人与XX公司于XXXX年XX 月签署的《XXPPP项目使用者付费协议》而取得的特许经营权，基于该协议出质人于XXXX年XX月XX日至XXXX年XX月XX日期间,因出质人提供包括但不限于XXXX服务而对XX公司及具体使用者（购买者）的所有应收账款及全部收益。
3、如收益权有来自于政府付费部分也有使用者付费部分，则可将上述两点分段予以表述。
（三）依法办理质押登记
1、特许经营权的收益权属应收账款范畴,办理特许经营权质押,质权自人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统办理完毕出质登记时设立。根据人民银行《应收账款质押登记办法》第十二条：质权人自行确定登记期限，登记期限以年计算，最长不得超过五年，登记期限界满，质押登记失效的规定，特许经营权登记期限有五年限制，需注意质押登记的时间，在五年期限界满前应再次申请续办质押登记，以防止质押登记失效的风险产生。
2、应收账款质押登记落实了，对融资银行来说另一个重要的问题便是对应收账款回款的有效监控。融资银行应与出质人以书面形式约定，出质人应当在质权人处开立回款专户或结算账户。对于政府付费部分，可与政府协商或取得政府的书面确认，支付的付费款项直接支付至出质人在银行开立的特定账户中；对于使用者付费部分，应要求出质人通过合理的方式以使融资银行确信未来使用者的付费款项全部进入出质人在融资银行处开立的特定账户中，融资银行应获得对于前述特定账户的监管权。
（四）通知应收账款的债务人,并获得债务人关于已经知悉特许经营收益权质押事项的书面确认，以保障银行的质押权。
根据法律规定，应收账款的质押无需应收账款债务人同意，但若应收账款质押没有通知应收账款债务人,则不具有对抗债务人的效力,债务人仍然可以根据其与债权人关于应收账款支付方式和期限的约定进行支付而无需对应收账款的质权人承担任何责任，不利于保护融资银行的利益。但若应收账款债务人已确认知晓质押事实的情况下,仍基于故意或重大过失直接向债权人付款导致质权人的担保利益受到损害时,其应当对由此给质权人造成损害向质权人承担赔偿责任。因此，通知债务人并获得其知悉质押事项的书面确认，对保障融资银行的质押权非常重要。
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