大有咨询浅谈“京投的abo跟PPP”的关系

1、欧洲（法国）实践。现在欧洲的PPP实践，不是归于英国的PFI模式（关于英国的PFI模式，请见笔者《英国特色PPP模式之PFI概念—PPP那些事》（http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=26397）），就是归于法国的“French model of delegated management”。本文重点谈谈法国模式。在法国，私营部门提供公共服务的分为“Cconcessions”模式和“delegated management”(gestion déléguée) 模式，PPP不是法国使用的概念。
    “delegated management”(gestion déléguée)模式是政府部门同社会资本（legal entity which can be a private company, individual, local semi-public company, association, another local authority or a public corporation not controlled by the delegating local authority）签订合同，政府将提供服务的管理（management of the service）委托（entrusted）给社会资本，由社会资本提供公共服务，社会资本根据运营结果得到回报。2004法国国会将政府和私营部门签订的合同定义（称之为）“Contrat de Partenariat”)。
    “Cconcessions”模式存在的时间非常久远。特许模式在理论上主要分为以下三类：其一是严格意义上的特许(a concession in the strict sense);其二是运营特许（(an operating concession,“affermage” in French),其三是管理合同（management contracts，“gérance” in French)。在法国，严格意义的特许经营合同（使用者付费的）不属于“公共工程合同”(public works contracts)，“Code des marchés publics”不适用（do not apply），工程也不进行招投标。

2、中国实践。财政部12月发布的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金[2014]113号）第一章第二条提到的是“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业",这里面很关键的修饰词是“本级政府所属”，当地融资平台和属当地国资委管辖的国企是不能参与当地政府的PPP项目，不受当地政府管辖的央企或者其他地方国企是可以参与该地PPP项目的。财政部《政府和社会财金[2014]113号第十条规定“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。财政部113号文明确了实施机构为政府或其指定的有关职能部门或事业单位，而国有企业属于企业法人，不属于政府职能部门或事业单位。

    2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号文），全文共六条二十五款，是继《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》专章论述政府和社会资本合作模式（PPP模式）以来，国内首次从国务院层面（以转发部委行文件的形式），为PPP模式鼓与呼。以国务院办公厅名义出了42号文。42号文这样说的 “ 对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。”也就是说，融资平台公司在与政府脱钩的前提下，如其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能（改制转型后）方可参与地方政府PPP项目平台公司可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。如此效果是大大拓宽了部分优质省级平台公司参与PPP的路径。融资平台公司在理清与政府的关系后，可以作为社会资本第一次明确了社会资本的范围，平台公司可以成为社会资本意味着社会资本就更加宽泛的。

    京投公司估计不可能同北京市政府脱钩（也脱不了钩）。笔者认为，“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”，京投公司也没有必要脱钩。按照2015年8月24日《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类”之规定，京投公司可以大大方方的做个“公益类”国有独资公司（企业）。京投公司作为国有企业以“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标”在条件许可的情况下“引入市场机制，提高公共服务效率和能力”。京投公司没有披上PPP这个马甲，很好很明智。笔者认为也无必要披上PPP马甲。在北京地界上，京投公司不是“社会资本”，京投公司行为后果由北京市政府承担，是项目实施机构的地位，按照ABO协议规定，京投公司履行北京市轨道交通“业主”职责。如果京投公司到上海开土拓疆的话，则无疑是“社会资本”。

    实际上，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号）对于公共服务市场化，本身也是提供了两个路径:一个是PPP;一个是市政企业市场化改革，或者叫政府平台转型。如果北京市政府同上海城投或武汉城投签订ABO协议，则ABO属于法国的“French model of delegated management”。北京市政府同京投公司签订ABO协议，则ABO可以归属为“政府平台转型”的一种尝试。要政企分开，政府就需要公司这个马甲，而企业则需要PPP这个马甲。具体到北京的京情，京投公司不需要PPP这个马甲，但是披上了ABO这个马甲。政企分开喊了几十年了，也做了几十年了，ABO是政企分开实践的升级版。