随着国务院、发改委、财政部密集出台了一系列推广PPP的政策文件，国家对于PPP模式赋予“准国策”地位。趁着这股热潮，大量工程类、地产类企业进入区域综合开发领域，积极向城市运营商转型。
1、PPP在中国经过20多年的发展铺垫，经历过三个阶段
1994年-2000年：1994年，国家计委选择一些基础设施项目进行试点，选定一些外资企业进行招商引资，并随资金一起引进BOT（build-operate-transfer即建设-经营-转让）模式，又称为“特许经营模式”。国家发改委选了广西来宾电厂B厂等五个试点项目做一个推广的试验基地，项目做得非常规范。1997年法国、日本企业承担建设运营的成都自来水厂成为第一个城市供水的国家BOT示范项目。
2000年-2008年：第二个高潮，在住建部，发改委的大力推广下，PPP模式的适用领域推广到市政公用行业，包括城市的污水、垃圾处理、燃气供热、公共交通等领域，目的是为了解决这些领域政府投资不足的问题，满足十五、十一五的重大发展目标。2008年金融危机后，PPP模式逐渐陷入低潮，地方政府融资平台成为城市建设融资的主力。2013年，全社会达成了一个共识，平台公司无序融资，地方政府过度负债，对经济是一个非常的损害，为第三轮PPP高潮奠定了思想基础。
2014年：2014年9月21日国务院43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面清理我们地方政府的无序融资行为，其中指出“推广使用政府与社会资本合作模式”，迅速掀起了PPP热潮。
2、国务院、发改委、财政部等密集出台了一系列政策文件，鼓励和指导PPP发展
PPP适用范围不断扩大：市政设施、水利设施、交通设施、公共服务、资源环境等项目。2015-2016年是PPP最火的两年，国家对PPP模式赋予了极高的地位，出台了政策保障、组织安排、部门利益协调等部署，都充分显示出PPP模式当仁不让的“准国策”地位。
3、PPP趋势分析
随着前期概念导入，政府立法、指导文件及融资政策的到位，它给我们政府和社会投资企业订了非常明确的行为导向，我们总结如下几个基本原则：
首先是PPP鼓励的行为：
a) 鼓励公共服务导向：绩效付费
b) 节约财政支出：物有所值
c) 以项目作为融资单元：风险分担
d) 合格投资人：限制股权转让投资人有明确的退出机制
其次是PPP禁止的行为：
a) 禁止房地产开发
b) 禁止固定回报
c) 禁止变相政府融资
我们研究了2016年区域开发投资企业的概括，25%属于地产类企业，57%属于工程类企业，他们已经开始探索，并逐步转型为区域开发及城市综合运营商这样的角色，在区域开发领域，特别是涉及城镇的区域开发，在商业模式及经营思路上与他们曾经熟悉的领域有很大的区别，PPP模式成为了一种新的开发途径。
1、冲突一：单体项目思维与区域综合开发思维
单体工程项目的运作流程是线性的，企业在运作单体项目时，企业和政府之间边界清晰：企业负责项目的所有实施，财政部门负责付费，行业主管部门负责监管。
区域综合开发项目，企业和政府之间的关系由单体的“线性”扩大到“面”，整个片区，从规划、基础设施、公共服务设施、项目投资、产业落地等很多事项，企业和政府合作界面非常复杂，需要多个维度的协商、合作、边界厘清和利益平衡，这绝不是个简单的线性过程，而是一个循环往复的过程。
因此，在城镇开发项目上，政府和企业的边界及合作关系的界定，是非常不容易的。
2、冲突二：PPP强调公共服务导向与地产开发思维
在单体项目领域：政府与企业在PPP常规领域的绩效标准，如污水处理、轨道交通等，很容易达成一致：企业提供的服务与绩效目标匹配度高、容易量化、随时可考察、比较客观。
区域综合开发、城镇领域：
a） 政府关心的绩效指标：就业、产业落地、环境改善、GDP、税收；其特征：实现周期长、不易量化、缺少制定标准的依据、难以统计衡量；
b） 部分企业关心的绩效指标：拿地；有时缺乏长期目标。
可见，政府与企业就统一开发思路和计划，难以达成一致。
3、冲突三：政府的合理利润逻辑与企业追求利润最大化逻辑
政府认可合理利润：根据城市中国研究院针对2016年PPP集中的领域如：公路路桥隧道、公园绿化、综合管廊进行收益率分析，发现行业内普遍回报率在6%-7%水平，这也是政府认可的利润水平。
企业追求利润最大化：城市综合运营商对于收益率的期望目标基本在12-15%的水平上。
可见，政府与企业就项目的财务条件，难以达成一致。
三条线：通过描述清楚区域开发中的规划空间边界、规划区内政企双方负责的项目内容边界、每类项目实施流程上的政企双方事责边界，来为双方的合作分工奠定清晰的基础。简单而言，从空间、项目、事责三个层面上界定好双方的合作关系。
两张表：通过政府与企业的两张投资收益表，说清楚在企业大规模投入下，与政府传统的慢开发模式相比，区域的价值是如何得到提升的，作为双方制定财务条件的基础。
一套计划：通过整合政府对区域的开发诉求和企业的盈利诉求，围绕区域价值提升制定一套投资计划，作为政企双方合作管理的抓手，解决城区域开发的路径共识问题。
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