正事|PPP项目发起阶段

《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》 首次提到了社会资本自提的概念，由社会资本自提PPP项目是对政府项目发展能力的一种有益补充。但世界各国和地区政府对于由社会资本提出的PPP项目持两种截然不同的态度。一些国家和地区的政府认为由社会资本发起的PPP项目容易导致透明度不高、压制竞争、不利于实现物有所值原则等，因此完全否定由社会资本方自提的方式。

与之不同，另一些国家和地区的政府允许由社会资本自提，但为了提高项目的透明度，促进竞争，政府往往会设置较高的门槛，制定较多的原则和规定去检查、审视这些由社会资本发起的项目，并要求社会资本提交非常详细的提案。另一方面，政府通常会采用竞争性招标的方式引入其他潜在投资者参与竞争。

目前社会资本发起的方式在我国几乎不存在，但由社会资本自提的形式在我国是被允许的。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国发办[2015]42号）中指出由社会资本发起的PPP项目，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在的政府和社会资本合作项目。

然而，社会资本自提能否在操作层面全面铺开仍然需要克服不少困难。

1.充分认识并肯定由社会资本发起项目的价值和意义

由于社会资本在挖掘项目的可能性时具有不同于政府部门的视角，往往可以提出极具创新精神的项目方案，这也是由社会资本发起项目的最大优点。作为对政府的项目发展能力的有益补充，尤其是缺少政府发展项目能力的地区，政府部门应当充分认识并肯定由社会资本方发起项目的价值和意义，鼓励和支持社会资本发挥其创新性，使其在PPP项目领域起到推动作用。

2.纳入政府规划或政策

社会资本发起的项目由于不是政府主导的，因此并不在政府规划或政策范围之内，这就要求政府部门调整其规划和政策，从更为宏观的角度考虑项目的可操作性，避免重复建设等问题。

3.合理引入竞争，提高项目透明度

在资本自提的方式下，社会资本往往会提出其拥有关键技术或知识产权，或者公开招标费用过大等理由，希望政府以非公开招标的方式来完成项目采购，以避免激烈的竞争。

然而，这种方式排除了其他投资人的竞争，缺乏足够的透明度，容易滋生腐败，因此成为众多国家和地区不允许社会资本发起PPP项目的主要原因。但是，简单地照搬政府发起项目的模式引入其他投资人通过招标方式选定社会资本虽然可以保证充分竞争、提高项目透明度，却会在很大程度上打击原始投资人的利益成为全世界社会资本发起PPP项目考虑的共同话题，《政府和社会资本合作法（征集意见稿）》明确指出“被采纳的政府和社会资本合作实施方案建议的提出者，未被依法选择为社会资本的，有权获得制定实施方案建议的成本补偿。补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定”。

目前，其他国家和地区较为成熟的操作模式包括：奖励模式、Swiss Challenge模式以及最后及最优报价模式。

（1）奖励模式

通过奖励模式鼓励原始项目发起人指在招标过程中对原始项目发起人给予一定奖励。奖励形式通常有：在标书评估过程中，原始项目发起人的技术分或商务分获得额外加分或当项目原始发起人的报价与最佳报价的差距在一定的比例范围内，则选择原始发起人授标。奖励的额度由政府的项目主管部门确定，通常有一个最高限额。韩国和智利较多采用奖励模式，并且设置奖励最高限额为10%。

【例】某社会资本发起某污水处理工程，在公开招标过程中规定低价中标，但采用奖励模式，即当项目原始发起人的报价与最佳报价的差距在10%范围内，则选择原始发起人授标。假设公开招标中，最低收费报价是0.90元/m3，原始发起人的报价是0.95元/m3，则原始发起人招标，因为项目原始发起人的报价与最低报价相差在10%以内。

（2）Swiss Challenge模式

当社会资本发起项目进入公开招标程序后，发起项目进入公开招标也是一种较为常见的对原始项目发起人进行补偿的方式。这一模式与奖励模式类似，在指定期限内允许其他投资人进行投标，在意大利、菲律宾、关岛及中国台湾等国家和地区广泛应用。该模式下，原始发起人没有预先设定的奖励，但是有权利与其他更邮报价的投标进行一对一的比较竞争。

【例】某社会资本发起某污水处理工程，在公开招标过程中规定低价中标，但采用Swiss Challenge模式，原始发起人可以在30个工作日内相应调整自己的报价，以匹配最有报价。假设公开招标中，最低收费报价是0.90元/m3，原始发起人的报价是0.95元/m3。如原始发起人在开标后30个工作日内匹配最低报价，则项目原始发起人中标，如其选择不匹配，则递交最低报价的其他投资人中标。

（3）最后及最优报价模式

最后及最优报价模式其实是奖励模式和Swiss Challenge模式的一种变形。在该种模式下，在多轮的投标过程中，原始发起人可以直接进入最后一轮的投标。最后一轮投标要求在之前胜出的投标人给出最优的最终报价。标底价不会公开，中标人将在最后一轮投标中选出。如果中标人不是原始发起人，则中标人可能需要补偿原始发起人的项目开发成本，该费用可在招标文件中进行约定。

需要指出的是，奖励模式和最后及最优保价模式也可以共同使用。

【例】某社会资本发起某污水处理工程，在公开招标过程中规定低价中标，并采用奖励模式及最后及最优报价模式，若原始发起人的报价与最优报价相差在5%以内，则原始发起人中标。但是如果原始发起人的报价与最优报价相差在5%-20%之间，则原始发起人可以重新给出调整报价并进入第二轮投标。假设第一轮投标中，最低收费报价是0.90元/m3，原始发起人的报价是0.92元/m3，则原始发起人直接中标。假设第一轮投标中，最低收费报价是0.90元/m3，原始发起人的报价是0.95元/m3，则原始发起人可调整其投标报价并进入第二轮报价，投标人仍然为低价中标。