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【ppp快讯】
【业务动态】
1、义行所朱静主任成为财政部PPP中心专家库入库专家；
2、朱静主任为中建一局（徐州分公司）进行题为《社会资本方参与PPP项目的法律风险防范》的授课培训。
【原创文章】
【实操学习】
1、PPP项目联合体投标条件
2、揭PPP咨询项目招投标四大乱象
3、PPP项目实务共性问题汇总
【PPP快讯】
1、2017年5月全国PPP项目市场动态
龙元明城PPP研究中心和PPP知乎微信公众号从2017年起以月报形式联合向市场发布全国PPP市场的最新动态。数据包括项目成交金额、分区域项目成交状况、分行业项目成交状况、当月十大项目和十大社会资本，以及民营企业参与PPP项目的统计数据专栏。
本月我们的数据库根据公开项目信息来源和部分社会资本补报项目信息补充录入部分项目并修订了部分项目规模，因此历史数据有所调整，2014、2015、2016年已经公布中标的PPP项目金额均有变化。我们欢迎实施机构、社会资本向我们提供相关信息。
国务院办公厅近日印发通报，对2016年落实推进供给侧结构性改革、适度扩大总需求、促进创新驱动发展、保障和改善民生等有关重大政策措施真抓实干、取得明显成效的26个省（区、市）、90个市（地、州、盟）、127个县（市、区）予以表扬，并相应采取24条措施予以激励支持。
其中，对推广政府和社会资本合作（PPP）模式成效明显、社会资本参与度较高的市、县（市、区）包括：山西省吕梁市，内蒙古自治区赤峰市、乌海市海勃湾区，吉林省公主岭市，江苏省海安县，浙江省桐庐县，安徽省阜阳市、萧县、金寨县，山东省济宁市、即墨市、郓城县，河南省洛阳市、汝州市、长垣县，湖北省襄阳市、钟祥市，湖南省宜章县、吉首市，海南省海口市，重庆市合川区，四川省宜宾市、岳池县，贵州省六盘水市、凯里市，云南省大理市，陕西省麟游县，甘肃省武威市、张掖市甘州区，新疆维吾尔自治区鄯善县。
3、国务院开展第四次大督查 严控“明股实债”等变相举债
为深入贯彻落实中央经济工作会议精神和《政府工作报告》要求，确保实现2017年全年经济社会发展主要目标任务，国务院近日发出通知，部署开展第四次大督查。
通知明确，这次大督查重点督查五个方面内容。一是推进供给侧结构性改革；二是适度扩大总需求；三是推动新旧动能转换；四是保障和改善民生；五是防范重点领域风险同时，对本届政府“约法三章”等公开承诺事项、“十三五”规划纲要重要目标任务落实情况开展督查。
通知强调，贯彻落实促进民间投资“26条”政策措施，推进政府和社会资本合作（PPP）情况。稳妥推进地方政府存量债务置换，降低政府债务成本，查处违法违规融资担保，严控“明股实债”等变相举债行为情况。
按照通知要求，从5月底至7月初，各地区和各部门对照督查重点内容开展全面自查。7月中旬，国务院将派出督查组，在兼顾东中西部区域经济发展情况的前提下，选择重要经济指标排名靠后、重点工作任务进度滞后、有关问题相对集中的部分地区进行实地督查。同时，选择《政府工作报告》重点目标任务完成进度较慢、有关督查发现的重点问题整改力度需进一步加大的部分国务院部门，组织开展书面督查。
农业部办公厅印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》 ，通知提出，各级休闲农业管理部门要加强沟通协调，进一步将政策细化实化，切实提高政策的精准性、指向性和可操作性，推动各项政策落地生根。
继严格规范PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为之后，财政部近日加急下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号，以下简称“87号文”），在坚持政府购买服务改革导向的同时，严格限定政府购买服务的范围、严格规范政府购买服务预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，并要求切实做好政府购买服务信息公开等。财政部还要求各省级财政部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
目前，国发43号文、新预算法、国办函88号文等重申严禁地方政府违法违规提供担保增加地方隐性债务，《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》、财预50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等亦明确或重申了严禁地方政府以PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。在此基础上，针对“伪”政府购买服务泛滥、部分地区“大行政府购买服务之道”变相举债融资的行为，87号文坚持问题导向，补充50号文，明确禁止地方政府以政府购买服务变相融资，总体实现了对大部分违法违规融资行为（提供违法违规担保、PPP、政府投资基金、政府购买服务）的政策全覆盖。
7、五部委：促进市域（郊）铁路发展 鼓励社会资本参与投建运
为改善我国市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足的问题。近日，国家发展改革委等部门联合印发了《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》，将在重点城市选择一批重点项目实施市域（郊）铁路发展示范工程。
通知提出的发展目标为：至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市，市域（郊）铁路骨干线路基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈；其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域（郊）铁路规划建设工作。
此外，通知提出将加强规划指导、统筹有序发展、创新投融资模式、强化保障措施。积极支持通过企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式融资。鼓励金融租赁公司研发适合市域（郊）铁路特点的金融产品，采用直接租赁、售后回租等形式提供融资服务；完善激励机制，鼓励社会资本全面参与市域（郊）铁路投资、建设、运营、管理等各个环节。
2016年，面对严峻复杂的国内外环境，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区、各部门深入贯彻中央经济工作会议精神和《政府工作报告》部署，认真落实十二届全国人大四次会议有关决议要求以及全国人大财政经济委员会的审查意见，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，按照宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路，以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，经济社会保持平稳健康发展，实现了“十三五”良好开局。在此基础上，财政改革发展各项工作取得新成效，中央决算情况总体较好。
2017年5月12日，发改委、国土资源部等八部委联合发布《国家发改委关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区[2017]922号）（“《指导意见》”），鼓励地方政府运用“飞地经济”模式，“积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式”，“着力提升合作园区开发建设 、经营管理的市场化和专业化水平”，这也是“飞地经济”模式首次正式得到国家层面的肯定。当然，在此之前，“飞地经济”事实上已经被不少的地方政府进行实践。
为促进民间投资在基础建设方面发挥积极作用，国家发改委发布了《加强运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》。
《通知》提出，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。积极推广PPP模式，加大存量资产盘活力度、形成良性投资循环，有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担；有利于更好地吸引民间资本进入基础设施领域；有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率；有利于推进国有企业混合所有制改革；有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。
【业务动态】
1、义行所朱静主任成为财政部PPP中心专家库入库专家
2017年5月12日，朱静律师接到财政部PPP中心的通知，通过专家的评审，成为财政部PPP中心专家库的专家。在财政部PPP中心检索到的信息显示，朱静主任属于PPP专家库中的“律师类”入库专家，这也是江苏省第一位入选财政部PPP专家库的律师。
朱静主任表示，在充分了解了财政部PPP入库专家的工作职责后，将为进一步推进PPP工作提供必要的法律支撑，为促进PPP规范健康发展作出应有的贡献。
2、朱静主任为中建一局（徐州分公司）进行题为《社会资本方参与PPP项目的法律风险防范》的授课培训
2017年5月18日下午，义行律师事务所PPP项目中心朱静主任、王辉律师等人赴中国建筑一局（集团）有限公司徐州分公司为其领导及工作人员进行PPP专业知识讲座。
讲座中，朱静主任针对中建一局（徐州分公司）主要是作为社会资本方参与PPP项目，根据自身参与的PPP实战经验，重点讲解社会资本方在PPP项目中的法律风险防范问题。朱静主任根据参与的多个PPP项目的经验角度出发，总结出ppp项目在前期立项、项目识别论证、项目采购及退出有关、风险分配机制等方面存在的法律风险，并针对这些问题，提出非常专业性的意见。其精彩实用的授课，获得在座领导的高度认可。
【原创文章】
本期义行PPP业务中心发表文章具体情况如下：
朱静主任在PPP知乎发表《对PPP项目前期咨询服务规范有序监管的建议》；王辉律师发表《从国内失败的案例浅谈政府在PPP项目中的风险与防范》；
付冬梅律师发表《社会资本进入PPP的历程、政策和障碍》；
刘建华律师发表《PPP准入竞争程序与传统政府采购的异同》；
李晓芳律师发表《特色小镇特色产业政策及发展趋势的法律解读》；
陈永萍律师发表《六部委联手“重拳出击”，严禁违法违规变相举债——关于进一步规范政府融资举债行为的解读》、《向政府购买服务说“No”,让违规融资行为“无处躲藏”——财预〔2017〕87号文的解读》；
王立律师发表《三部委联手助推PPP资产证券化之“三重两新”——解读PPP项目资产证券化新政》。
现选登2篇原创文章以飨读者。
1、对PPP项目前期咨询服务规范有序监管的建议
江苏义行律师事务所：朱静主任
当一万多个PPP项目扑面而来，当十几万亿的PPP投资蜂拥而至，当几百家的专业机构在PPP项目领域前赴后继，当成千上万的专业人员成为PPP项目咨询服务的主力军，当这个如此“神秘”又“高大上”的家伙已经在中华大地的美丽乡村“遍地开花”。面对PPP这样深奥专业而众多PPP项目实施机构对此又基本一无所知的现状，如何将PPP项目规范有序地推进，如何对本地区的PPP项目规范有效地管理，如何实现政府方对PPP项目“成本最低 效益最优”的追求目标。在PPP实施的各阶段，尤其是在项目公司成立前期阶段，就显得尤为重要。下面，笔者结合自己在PPP项目服务一线获得的心得体会，谈谈对此的认识和建议。
在PPP项目公司设立前期尤其是项目识别论证阶段阶段，由专业的第三方咨询机构介入为项目提供包括“一个方案两个报告”等专业的咨询服务，来源于财政部及国家发改委有关规范性文件的要求。按照财金（2014）113号文第四条规定：“财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作”。 财金[2016]92号第四条规定：各级财政部门应当加强与行业主管部门的协同配合，共同做好项目前期的识别论证工作、、、。第六条规定： 项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证，并对报告内容负责。发改投资（2016）2231号文第四条：各级发展改革部门应按照本导则明确的程序要求和工作内容，本着“简捷高效、科学规范、兼容并包、创新务实”原则，会同有关部门，加强协调配合，形成合力，共同促进本地区传统基础设施领域PPP模式规范健康发展。国家发展改革委将加强指导和监督，促进PPP工作稳步推进。
以上的规定可以看出，对PPP项目公司成立前期阶段的监管显然就落在了各级财政或发改部门的肩上，那么对在此阶段提供专业咨询服务的专家机构的监管显然也应当在其中。实践中，多数的省财政厅都建立了本省的咨询机构备选库，部分的市级财政部门也建立了本市的咨询机构备选库，要求本地区的PPP项目相关的咨询服务要从库里选择相应的机构。但是，笔者在参与服务的多起PPP项目过程中发现有三个很模糊或含混不清的问题在困扰着很多人：一是，这些入库的机构他们的服务范围包括哪些？是全部还是部分？是一个专业机构全包？还是不同专业机构服务不同的专业领域？以上问题规范性文件都没有提及。二是，只要是入库的机构任意选择就能提供令人满意的服务了吗？如何才能选到合适的机构？三是，咨询服务费的到底如何确定才是合理的价格？
针对第一个问题，入库的咨询机构的服务范围包括哪些？规范性文件并没有明确，92号文提到了主要是“两个报告”，但实践中各PPP项目的实施机构都将自己编制项目实施方案的工作委托给了入库的咨询机构。因此，实践中通常认为咨询机构的服务范围主要是项目实施方案的制作（有的地方也将“两个报告”的编制交由咨询机构）。而现实中由于缺乏对规范性文件精神及内容的了解和把握，实施机构基本都将项目公司成立前期阶段涉及的包括法务、招标代理费等全部专业服务交由一家咨询机构全部包揽。这样就带来了一个问题，一个涉及财政、工程、财务、法务、税务、商务等多专业领域的PPP项目的专业咨询服务能否由一个专业的咨询公司“全包”？他们是否具备这样的专业人才？能否胜任这项工作？如果胜任不了又该怎么办？谁来监管？出了问题如何承担责任？
针对第二个问题，只要是入库的机构任意选择就能提供令人满意的服务了吗？怎样才能选到合适的机构？笔者认为，入库的咨询机构很多，每个省都有几十家，但专业都有所不同，有的侧重商务咨询、有的侧重招标代理、有的侧重财务、有的侧重法务等，但没有一家是“全能”的。因此，不是入了库的机构就能提供好的服务，还要看他们的团队配备，市场口碑、从业经验，服务的质量保障措施等方面进行选择，才能找到合适的咨询服务机构提供优质的咨询服务。
针对第三个问题，咨询服务费如何收取或支付？目前，仅有广东省出台了咨询服务费收取的参考依据，到底咨询服务费应该是多少才算合理？过低，显然不能保证服务质量，过高，政府方也不愿承担。笔者认为可以参照项目的总投资额、项目的复杂及难易程度、服务团队人员的配备、服务时间的长短、市场的基本行情等几个方面综合考虑，但绝不能一味地“择底录取”。
以上三个问题由于缺乏规范性文件的规定，各人的理解和认识很难统一，实践中让各PPP项目的实施机构在操作过程中更难以把握，也因此不断出现低价投标恶性竞争项目服务的现象，不断出现项目实施机构与咨询机构合同签订后又不满意的现象，不断出现咨询服务质量低劣项目无推进或推进缓慢的种种现象，都在严重影响项目的顺利实施。
笔者认为，从对项目负责任的角度来讲，应该对项目公司成了前提供专业服务的咨询机构和服务市场进行有效的监管指导。因为他们服务的不是一个普通的项目，动辄是合作期均在十几年以上，金额涉及十几亿或几十亿上百亿的事关经济发展和民生希望的大项目。项目全生命周期内所有的问题都要全面考虑、合理设计、准确测算。尤其对实施方案而言，更是整个项目的“纲领性文件”，是对项目全部事项各种风险的“顶层设计”，来不得半点马虎和糊弄。因此，咨询服务质量的高低优劣，就直接影响项目能否顺利推进？能否顺利实施？
笔者所在的江苏义行律师事务所在参与的30多个PPP项目服务过程中已经发现有为数不少的存在严重问题的实施方案和PPP项目合同，包括招投标过程中的一些违规现象，显然都给PPP项目的实施埋下了大量的隐患，堪称“定时炸弹”。也发现随着PPP项目的大量涌现，咨询服务市场开始“乱象丛生”，尤其随着新型城镇化的大力推进，PPP项目已经在我国最基层的农村广泛开展，中心镇、特色小镇、高效农业、美丽乡村建设等都在采用PPP模式。一些不够专业且没有多少从业经验的咨询机构趁机“横行乡里”，利用农村基层干部对PPP知识不够了解之机进行“招摇撞骗”。所提供的专业服务严重脱离项目实际，严重不符合财政部规范性文件要求，更多的是生搬硬套偷工减料的“糊弄”，造成低质量的咨询服务在众多的PPP项目中大量出现，而我们的政府方尤其是实施机构对此却是不清楚、不了解、不过问。认为只要实施案通过了政府常务会议审核，PPP合同只要招投标结束后签约，一切就是万事大吉了，这种现象很是让人担忧。
为此，笔者建议，为保证PPP项目的顺利有序实施，保证专业的服务质量能为政府方有效转移风险，降低成本，各级财政或发改部门应加强对PPP项目公司成立前期阶段专业咨询服务市场规范有效的监管，具体可以从以下几方面入手：
一.制定本地区“PPP项目实施流程或操作指引”（也可以用图表的形式），指导各实施机构了解和掌握PPP项目全流程阶段的节点工作和具体职责，对各个实施机构进行PPP项目操作流程上的有效和引导。
二.制定本地区“PPP项目实施管理办法”，重点可以考虑从以下几个方面制定较为详细的规定：
1.专业咨询机构的选聘标准及方法；
2.咨询服务费收取的价格区间；
3.咨询机构服务范围及包括其他专业服务机构具体职责划分；
4.建立对实施方案及PPP合同进行“专家评审”及“部门联审”两轮评审的制度；
5.PPP项目招投标管理办法或规范操作流程等。
三、规范统一各类文书合同，包括但不限于咨询服务合同、法务合同等。明确各服务主体的服务范围、服务团队、工作职责、违约责任等，在专业知识及信息不对等的情况下，通过合同保障自己的权利，约束对方的行为，促进项目的服务质量。
四、制定本地区“PPP实施方案”或PPP合同“评审要点或指引”，针对规范性文件要求多数行业主管部门负有PPP实施方案及PPP合同的审核职责，但同时，对PPP知识有了解甚少的现状，可以有针对性地制定PPP项目相关的“评审要点或指引”，不断强化他们对专业PPP知识的了解和掌握，最大限度争取PPP项目的实施方案和合同的风险最小，成本最低。
五、建立本地区“PPP项目评审专家库”，严把专业质量关，
六、制定本地区专业咨询机构“动态管理库”和“黑名单”，设定准入和退出条件，对那些公然恶性竞争、串通投标、偷工减料、大包大揽的咨询机构坚决说NO，有效地净化和规范本地区PPP咨询服务市场的次序，确保咨询服务的质量和效率。
七、制定每年度的“PPP知识培训计划”，把不间断的PPP专业培训列入日常的工作学习中，营造本地区学习PPP知识、培养PPP技能和人才的良好氛围，逐步提高个实施机构及个主管部对PPP知识和技能的掌握。
相信通过以上多方面多角度的规范有效管理，一定会不断提高本地区PPP项目咨询服务的质量，促进PPP项目规范有序地实施，为推动地方经济快速发展做出积极贡献，让每一场PPP的“婚姻盛宴”都能一直牵手到老。
2、从国内失败的案例浅谈政府在PPP项目中的风险与防范
江苏义行律师事务所：王辉律师
【摘 要】近年来随着国家在基础设施和公共服务等该领域大力推广运用PPP（Public-Private Partnership）项目融资模式，通过社会资本的介入，不仅解决了政府在基础设施建设和公共服务领域建设资金短缺的问题，也降低了成本，提高了项目的效率。但不可否认，由于政府作为PPP项目实施机构普遍缺乏项目经验，在实践中遇到诸多实际问题。本文通过对国内失败的PPP案例分析，针对政府在PPP项目操作中的风险类型，找出导致失败的主要风险因素，就政府在PPP项目中风险提出防范措施。
【关键词】PPP 案例 风险类型 风险成因 风险防范
案例一：
杭州湾跨海大桥项目。该项目由浙江省政府和浙江民营企业合作，投资建设连接嘉兴与宁波的一座跨海大桥，该项目共17家民营企业参股，是国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目，收费年限为30年。杭州湾跨海大桥自2003年开始建设，2008年通车，造价多达200亿元。通车以来，项目资金紧张，从《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》来看，当时预测2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。2012年全年，大桥的实际车流量增加到1252.44万辆，仍然不及报告预计的2008年通车当年车流量1415.2万辆。以2013年数据为例，该桥年通行费收入仅为6.43亿元，通行费作为唯一的收入来源，以30年收费期限计算，该项目本金很可能无法收回，而且周边的嘉绍大桥、杭州湾第三跨海工程钱江通道等项目的建成通车会进一步分散大桥的车流量，使项目的现金流逐年递减。项目面临较大的收益不足风险，可能导致项目的提前回收。
案例二：
长春汇津污水处理项目。该项目由长春市排水公司与香港汇津公司合资建立的汇津污水处理有限公司运营，合同期限为20年。为更好地运营项目，2000年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》，规定了项目的运营模式与各方参与者的权利与义务，其中说明了由排水公司向长春汇津公司支付污水处理费，这一文件是该项目运行的基础性文件。2000年年底项目投产并正常运行，2003年2月，政府以该文件违反了国务院关于“固定回报”的规定为由废止了《专营办法》，这项政策变更相当于摧毁了项目的运营基础，排水公司从2003年3月起停止向长春汇津公司付费，使得汇津公司的累计损失达人民币9700万元。为解决这一问题，汇津公司于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府，而法院判决废除《专营办法》属于依法行政，最终长春市政府将长春汇津污水处理项目回购，这是一个明显的因政策变更而导致项目回购的事件。
上述案例一失败主要原因是因项目预测失误，车流量低于预期、竞争性项目增多等问题使项目收益低于预期水平，从而使项目发生收益不足风险。案例二项目失败的原因是因政府政策变更导致的风险。
一、造成国内PPP项目失败政府风险类型
关于造成国内PPP项目失败的主要风险，PPP专家王守清在总结八十年代以来国内实行PPP模式主流领域的16个失败的PPP项目案例指出，导致中国PPP项目失败的风险主要有：法律变更风险、审批延误风险、政治决策失误/冗长风、政治反对风险、政府信用风险、不可抗力风险、融资风险、市场收益不足风险、项目唯一性风险、配套设备服务提供风险、市场需求变化风险、收费变更风险、腐败风险。并指出一个项目的失败往往不是由单一风险作用的结果，而是多个风险的组合作用的结果。如案例一，即有项目收益不足的风险，也是项目唯一性风险。因在杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔其仅50公里的绍兴杭州湾大桥已在准备过程中。
从上述结论中可以看出，PPP项目的政府风险主要来自政府换届、行政改革、政策变化等原因造成的PPP项目推进过程中的阻力或障碍，主要包括政府的信用风险、决策失误风险和政策变更风险。
政府信用风险 是指政府不履行或违反合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。由于项目参与方政府性质的特殊性，所有PPP类项目都会面对这一风险。导致该风险的原因可能是政府本身缺乏信用造成，如上述案例二表面上看是政策变更风险，实质是政府利用其强势地位违反约定导致的信用风险；也可能是政府基于公共服务的需要，为维护公众利益，而违反合同约定的责任造成的。
决策失误风险 是指由于政府缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误。这一风险集中于对公共产品的供给领域，如供水和供电PPP项目。
政策变更风险 是指由于颁布、修改、废除一些政策而导致项目的合法性、市场需求、产品与服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而给项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目中止或失败的风险。
审批延误风险 是指由于政府原因对项目的审批程序过于复杂，花费时间过长或成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁的一种风险。
项目唯一性风险 是指政府或其他投资人在项目附近新建或改建其他项目，与项目形成实质性的商业竞争时，项目便丧失其独特性从而产生了项目唯一性风险。
公众反对风险 主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起民众不满甚至反对项目建设而造成的风险。多发生在与公众利益密切相关的项目，如环保项目。天津市双港垃圾焚烧发电厂项目，该项目位于天津津南经济技术开发区东侧，主要是对垃圾进行再利用。将垃圾焚烧发电后，废渣用来制砖，余热可用于取暖。由于垃圾渗沥液渗漏发出难闻的异味，又因垃圾焚烧而产生的有致癌因素的二恶英气体给附近居民带来了恐慌，影响了人们的日常生活，导致公众到政府投诉，进而引发群体事件。
二、PPP项目政府风险形成原因
PPP项目的建设是全寿命周期的建设，环环相扣，任何一个环节的疏漏，建设过程中的突发意外因素、运营过程的预期偏差都会对项目带来风险。总结目前国内失败的PPP案例，主要有以下原因：
（一）由PPP模式所适用项目范围或领域所决定的
PPP项目多用于基础设施和公共服务领域的建设及运营，而此类项目多具有建设周期长、运营模式复杂的特点。项目建设和运营过程中所受到不确定因素的影响较多。这些不确定因素有涉及国家政治、经济及法律等宏观层面的，如政治反对、经济环境变化、法律变更等方面的因素；也有与项目效益直接相关的投资、市场情况、成本、收益等微观层面的因素。在而且这些上述因素在项目全生命周期内广泛存在着，项目运营的实际情况与预期效果产生偏差，从而导致项目面临着市场风险、政府风险、收益不足等各种潜在风险。
（二）PPP项目合同对政府与社会资本之间风险分担约定不合理或与调节机制设置不灵活所导致的
风险分担是指将PPP项目中的各种风险要素以某种形式在项目参与者之间，主要是政府和社会资本之间进行分配。但由于PPP项目持续时间长，项目所涉及的风险较多，PPP项目合同中对项目操作过程中可能涉及的风险类型可能遇见补足，也可能对政府和社会资本对风险分担的分配不尽合理，且因PPP项目的“薄利”使得社会资本对风险所持的态度是慎之又慎，可能导致政府承担较大风险，进而失去了项目采用PPP模式的意义。
再有，因PPP模式在国内起步较晚，政府对PPP模式认识不足，导致在PPP项目合同中对项目绩效考核、定价机制以及价格调整机制等涉及回报机制核心要素，未设置调节机制或设置不合理而导致政府面临社会资本超额收益等风险。
（三）PPP项目中社会资本违约导致政府面临的风险。
PPP项目实际操作过程中，社会资本违约主要表现在项目融资未能如期完成、项目未能按期完工的等方面。其中社会资本未完成融资是政府面临的较大的风险。因项目采用PPP项目主要因素之一是借助社会资本的资金能力，社会资本之所以能成为中标社会资本，大多是该社会资本具有一定的资金实力和融资能力。如果在PPP项目操作过程中，社会资本无法完成融资，可能导致项目延误，甚至陷入僵局，成为烂尾工程，导致政府负担。尽管政府可以通过扣取履约保函等形式得以补偿，但作为基础设施或公共服务建设的项目，对公众利益会带来一定的影响，进而影响政府形象。
（四）PPP相关法律、法规不完善，现有规范性文件冲突等因素影响PPP模式的发展
尽管自2014年以来，国务院、国家发改委及财政部等部委相继出台多个规范性文件，但相关法律法规的制度不完善，缺乏国家层面的法律制度作为保护，仅有地方规章或其他规范性文件来支持，缺少对政府方违约的约束机制；且在上位法缺乏情况下，变动较为频繁的政策，使得PPP项目的各参与方不时面临政策风险。同时因PPP项目的复杂性，项目操作流程的各个环节涉及的法律问题诸多，在缺乏法律法规进行统一规定的情况下，会导致PPP项目因地域或行业领域规定差异所带来的风险。
三、PPP项目政府风险的防范
首先，国家应尽快完善相关法律法规制度，避免法律风险。上位法的缺失使得PPP项目只能按照已有的政策去推进，而一旦出现政策变更，甚至出现法律变更，PPP项目将会陷入停滞甚至失败。对于法律风险，应自上而下健全相关法律法规制度。同时通过相关法律法规的制定，规范政府行为，降低政府违约的概率，提高政府的责任意识，创造良好的投融资环境。
其次，政府应建立完善科学的决策机制。政府在加强对PPP知识的学习同时，将专业的工作交由专业人士，通过聘请专业咨询机构或专业人员从项目的识别论证、项目采购、项目执行到项目移交对项目全部操作过程予以参与，提高政府决策的科学性。
再次，政府作为PPP项目主导，在PPP项目实施方案和合同中对风险分担合理约定。对风险分配，在制定项目实施方案中对项目风险应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配风险；在设置PPP项目合同条款时，按照财政部《政府与与社会资本合作项目合同指南》（财金【2014】156号）规定，遵循风险分配的基本原则，即“承担风险的一方应该对该风险具有控制力；承担风险的一方能够将该风险合理转移；承担风险的一方对于控制该风险由更大的经济利益或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此而产生的费用和损失转移给合同向对方。”对于政治风险、法律变更等风险，政府更有控制力，政府应予承担。与收益相关的风险，如融资风险、市场风险等，项目公司更有控制力，应由项目公司承担。
同时，为避免因市场调查不足或财务测算误差，导致项目公司收益过低或过高，在PPP项目合同中政府可通过设置收费调价机制、退出接管机制等灵活的变更机制条款，来保证对公共服务的质量和基础设施的控制权。
同时为避免社会资本缺乏履约能力导致违约，引发政府风险，政府在PPP项目采购过程中，通过资格预审、公开招标等形式，遴选出有资金实力、项目运营能力的社会资本，以保证项目的建设运营。并通过要求社会资本提交履约保函等担保形式，将社会资本违约给项目带来的风险降低，以避免引发政府风险。
因PPP项目投资大、运营期长、对公众影响较大，其在实施过程中包含的风险因素多种多样、纷繁复杂。作为PPP模式推进的主导者，在目前上位法缺乏情况下，政府应通过对项目实施方案和项目合同条款的有关风险分担条款的设置，不断完善风险分担制度，提高风险识别技术，加强风险抵抗能力，让PPP模式在我国基础设施和公共服务领域建设中发挥越来越重要的作用。
1、PPP项目联合体投标条件
在PPP项目的竞标中，很多情况下，投标人会组成联合体进行投标，以增强整体竞标的实力，同时，有效分担项目风险。联合体组建（其核心是联合体的伙伴选择）情况将直接影响联合体的竞标实力和项目的成败，是项目公司初始发起人运作PPP项目的关键之一。本文梳理了PPP项目联合体投标的过程中的10个常见问题，以供参考。
问：建筑企业作为投资人联合体成员能否不参股SPV公司？
答：不能。
在PPP项目实践中，无论是从社会资本规避投资风险的角度，还是从政府方便管理、增加税收的角度，投资人联合体基本都会选择成立SPV公司。对于施工单位而言，当其作为联合体成员参与招标时，主要目的是获得施工业务所产生的利润，并非做长期股权投资。因此，多数施工单位在参与联合体投标后，并不希望参股SPV公司，这是颇为实际的问题。
实行PPP模式的初衷之一是风险共担，一般情况下，如果在招标人通知投标人中标后，在项目公司未组建或未签署正式的PPP特许经营协议之前，有投资人联合体成员退出，不愿意参与招投标后的后续活动，或者不愿意组建SPV公司，政府方有权拒绝与投资人签订投资协议，没收投标保证金，要求投资人联合体各成员承担赔偿招标失败损失的连带责任。
问：监理单位可否进入投资人联合体？
答：不可以。
目前，相关法律法规尚未明确规定监理单位不得参加投资人联合体招标。但是，在具体PPP项目操作中，监理单位一般不会被招标人允许成为联合体成员。
《建设工程质量监督管理条例》第三十五条规定：“工程监理单位与被监理工程的施工承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项建设工程的监理业务”。
由此，需要分析在投资人联合体模式下，作为联合体成员的监理单位与同作为联合体成员的施工、材料供应单位之间是否存在隶属或其他利害关系。例如，监理单位与被监理单位之间存在的可能直接影响监理单位工作公正性的非常明显的经济或其他利益关系，如参股、联营等关系。
投资人联合体是由以合同为纽带、各成员共同承担连带责任的法律形式，即无论内部员工、责任如何约定，对招标人而言，联合体成员属于利益共同体、一致行动人。因此，属于具有《建设工程质量监督管理条例》规定的其他利害关系的范畴，由此推导出监理单位不可作为联合体成员参加招投标。
问：组建PPP项目投资人联合体时，如何选择合作伙伴？
答：重视“三目标”：
◆确保联合体在项目竞标中的竞标优势，增加竞标成功的概率；
◆确保中标后所组建的项目公司在特许期内各阶段具有足够的运作能力，保障特许协议的顺利执行和实现预期收益；
◆尽可能保障发起人的个人利益。
遵循“四原则”：
◆考虑潜在伙伴对联合体整体能力的贡献，潜在伙伴应拥有自身核心竞争力且为联合体所需要。
◆考虑合作伙伴的优势互补或战略协同性。
◆有利于风险的合理分担和降低整体运营成本。
◆考虑合作伙伴的诚信情况以及伙伴间企业文化等的相容性。根据以上目标和原则，BOT/PPP项目联合体的伙伴选择流程框架可采用四阶段模型。
问：如何组建PPP项目社会资本方联合体？
答：《招标投标法》第三十一条规定，联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。《政府采购法》第二十四条规定，以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。
从上述规定中，可以看出，法律法规对联合体组建方式并无详细规定。但一般情况下，联合体组建的应至少满足以下几方面基本要求：
◆联合体成员可以为自然人、法人或其他组织；但基于承担相应责任的约定，应要求联合体成员可以独立承担民事责任；
◆联合体成员不少于两名，对于联合体成员的个数上限并无强制性规定；
◆联合体成员之间必须签订共同投标协议或联合协议；
◆共同投标协议或联合协议必须载明联合体各方需承担的工作和责任（义务）；
◆以一个投标人或供应商身份共同投标或采购。
问：社会资本方联合体的连带责任能否通过合同规定进行规避？
答：无论是《招标投标法》还是《政府采购法》，均明确规定了联合体成员对招标人或采购人承担的连带责任，而且这种连带责任是法定连带责任而非约定连带责任，无法通过合同约定予以解除。
对于大部分需要设立项目公司的PPP项目来说，由于项目公司才是PPP合同主体，也是承担PPP合同及其法律文件下义务的主体，社会资本作为项目公司的股东，并不存在法定连带责任，如果只在PPP项目协议中约定股东方的连带责任，则该连带责任为约定连带责任，与《招标投标法》《政府采购法》的规定相抵触。实际操作中，可以要求社会资本方联合体成员也作为PPP项目协议的一方，既可以符合《政府采购法》规定的联合体“各方应共同与采购人签订采购合同”，同时可以确定联合体成员的法定连带责任。
问：PPP项目联合体的资质是如何认定的？
答：在PPP项目中，以成员中所具备的资质进行综合认定作为联合体资质（联合体成员中有投资公司、承包商、运营商。一般不会认为投资公司不具有施工资质而认定整个联合体不具有施工资质，而会认定联合体的资质具备资金、施工、运营等综合资质），原因在于PPP项目比较复杂，一般要求团队具有施工、融资、技术、运营能力等综合能力，而不会要求个别成员同时具备这些能力。
2、揭PPP咨询项目招投标四大乱象
7月11日，财政部PPP中心发布《全国PPP综合信息平台项目库第3期季报》，季报显示，我国PPP推广正呈现加速落地的趋势，截至2016年6月30日，财政部两批示范项目232个，总投资额8,025.4亿元，其中执行阶段项目105个，总投资额3,078亿元，落地率达48.4%，与3月末相比，项目落地呈加速趋势。
但由于PPP模式处于新生期，政府与社会资本方对此还很不熟悉，随着市场的推动，大量PPP项目咨询机构如雨后春笋般浮现。这就不可避免地造成，政府在公开选择PPP咨询机构时，出现了一些诸如“磋商不磋，谈判不谈”、“评分标准混乱”的招投标乱象。
针对这些乱象，四川智库首席专家黄全文在和讯网、凤凰财经频道表达了自己的观点，并提出了一些具有建设性的建议。
近年来，全国各地都在进行PPP项目的建设，应运而生的PPP咨询机构也被带动得热火朝天。由于PPP咨询机构的主要服务对象涉及各级政府部门，那么在选择机构时，就不可避免地要涉及到公开招投标。
目前，虽然我国已经出台了招投标法、合同法等法律法规，但在PPP咨询机构的招投标过程中，诸如“磋商不磋，谈判不谈”、“评分标准混乱”等乱象依然存在。为此，中国西部社会发展研究院特邀研究员、四川智库首席专家黄全文建议，应尽早建立规范机制，邀请了解PPP的专家，通过磋商的方式“面试”投标机构，从而合理规范地选出优质的机构。
乱象一竞争性磋商没磋商 取消原因不告知
7月的一个下午，四川某县，一场关于PPP咨询机构的竞争性磋商正在进行。
按照招标文件中的约定，既定的流程为资格审查通过后，进行三轮磋商后再报价，最后根据综合评分标准打出分数，按排名选出3家候选机构，再决定中标者。
当天报名的机构共有5家，其中一家因资格审查没通过被淘汰。按照文件约定，剩下的4家应与磋商小组进行磋商，但工作人员并没有组织任何磋商，直接就让大家进行报价，“而且只报一轮，相当于是最后报价。”其中一家机构的代表说，随后，工作人员公布中标机构及其综合得分和报价，至于其余3家的得分，并没有现场公布。
“为什么磋商这一环节被取消了，没有人告诉我们。都没有了磋商，还怎么能叫竞争性磋商呢？没有了磋商，和普通的公开招投标还有什么区别呢？”这家机构的代表说，有时竞争性谈判也会略过“谈判”环节，至于原因，招标代理机构从来不会告知。
乱象二相互“串通投标” “合作”围标拿下项目
类似这种“磋商不磋，谈判不谈”，明明有规则却不按部就班的现象，在招投标过程中还有很多。
按照法规，政府采购的招投标大致分为定需求、发布公告、编制招标文件、投标、资格审核、入围、评标、开标等环节。每一个环节都有原则性的规定，比如“禁止投标人相互串通投标”、“禁止投标人与招标人串通投标”。
但，只要能搞定人，这些“禁止”都是纸老虎。曾有投标能手说，即便是竞争关系，大家有时候也能达成默契，“这个项目我帮你围标，下个项目你帮我。但所有做的事都不可能白做，夹着肥肉递来递去，手上怎么也会沾到油。”
最常见的“围标”，可以称为“三家分晋”：拉上几家实力相当的竞争对手，做通对方的工作，让他们在投标时都小小地掉一点链子， 最后使得自己将标中走。
另一种比较常见的“围标”，也可称为“打组合拳”，就是几家小公司和大公司抱团，大公司唱主角，小公司陪跑。由小公司拼命压低价，排挤竞争对手，大公司在方案上力求“完美”，竞争对手两头不占优后知难而退，然后小公司以成本核算失误为由也退出，留下大公司拿标。最后，在实际操作过程中，大公司分出子项转手给小公司，利益均沾。就像生活在海里的印鱼，贴在鲨鱼身上，总能吃到鲨鱼捕猎剩下的碎肉一样，这就是这个圈子的生态链。
乱象三事先沟通“参与”制定标准 评分偏向明显
法规规定了环节和笼统的规范，但在实操场上，每个环节都可以成为舞弊的载体。“没有事先沟通过的，一般都中不了。”有投标能手这么说过，一切功夫在诗外。
一名才投身PPP咨询行业的圈内人说，从业一年来，他只参与过两次招投标，其中一次简直可以用“跌宕起伏”来形容。这是一个关于打造旅游景区的PPP项目，前期团队已经做了公关，基本算是内定，拿下项目十拿九稳，“悄悄咪咪搞定了人，私底下与招标代理勾兑好，看似公平的评分标准，也可以偏向我们。具体来说，就是加一些只有我们符合的加分要求。
可即使是到嘴边的鸭子，也可能会飞走。有的竞争对手不以常规出牌，报出超低价，排在候选名单中第一。“他们的的超低价，直接导致价格这项拿了满分。”已经夹到嘴边的肉，被人抢了去，必然不甘心，最终动用“人”的关系，将这个项目废标。
但在现实中，仍然有不少招投标中，将“投标人应具有工程咨询甲级资质”写入了招标要求中，例如，陕西省某垃圾发电PPP项目，就曾要求投标人必须具备工程咨询甲级、工程造价咨询甲级、工程监理甲级及工程招标代理甲级资质。然而，这样的资质要求过高，同时需要4中咨询资质，能达到要求的机构少之又少，难免让人怀疑这是“事先沟通好的具有明显偏向的要求”。
乱象四不明所以被扣分 不知己也不知彼
“如果不是内部有线人，我们连为什么会被扣分都不知道。”通常来说，在招投标过程中，参与投标的企业第二次报价后，就可以回去等结果。等待的过程就像学生时代等待期末考试成绩一样，唯一不同的是，考试会告诉你哪里被扣了分，扣了多少分，但是招投标并不会，得到的只有“中”或“没中”。
在一场招投标中，投标人与参与评标的专家是处于不对等的地位，专家清楚明白投标人的身份、姓名，但对于专家的具体身份、姓名，投标人完全不知道，甚至连面都可能见不到。曾经一位投标能手在接受媒体采访时说，专家的名牌都没有，“就是说，除非有内线，否则正常来说，你不会知道自己哪里被扣了分，为什么被扣。”
以一场竞争性磋商为例，递交了资格审查材料后，就等着专家评审，如果这个环节发现某家企业资格不够，则属于“淘汰”，会告知被淘汰的理由。但如果已经报价，并公布了中标单位，其余几家投标机构往往并不清楚为什么对方的综合评分比自己高，高在哪里。
3、PPP项目实务共性问题汇总
如何界定变相BT模式，如何转化成为PPP项目？
BT是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目，在项目建成后交给政府使用，政府在2-4年内向企业分期支付（即回购），回购款多通过财政拨款或其他资源补偿如土地补偿。2012年12月已被中央有关部门严格控制（财预【2012】463号通知），BT也不属于本轮所推广的PPP模式的范畴。
变相BT的模式：合作期限小于10年；明股实债项目（“债权人”的固定收益和安全退出需求）；明确回购条款（回购期、回购时限）。
BT项目如何转为PPP项目：措施一：将非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目或者相关资源开发权加以捆绑（BT+RCP）；措施二：转化模式通过增加运营维护（如：BTO）、资产租赁（如：BTL）。措施三：采用政府购买服务。
对BOT运作模式“O”的认识
BOT中的“O”不特指特许经营，对于“政府付费”类项目，因无经营收入，此处“O”有诸多争议，笔者认为，此模式的“O”可以理解为运维。实际操作中，根据不同类型的特征，定义“O”的内容和范围，划分核心业务和非核心业务，划分主业和副业。
地方政府融资平台公司可以作为社会资本参与吗？
本级人民政府的融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区。但是国办发42号文第13条的规定：明确公告不再承担地方政府举债融资职能的政府融资平台，不受上述限制。笔者认为，公告了不再承担举债融资职能，但是仍属于本级国有企业的，仍然不得作为社会资本方参与本级政府辖区PPP项目。
金融机构如何参与PPP项目？
第一，作为项目投资者和政府直接合作。如产业基金，通过上市或者股权转让的方式退出，银行不可以作为投资者直接投资。
第二，与其他社会资本作为联合体共同组建项目公司。
第三，为项目公司提供融资。笔者认为，上述两种股权参与的，在采购阶段以投标人或者联合体的方式参与，以保证身份的合规合法性。
社会资本如何发起PPP项目？
社会资本发起的项目，编制项目建议书，提报政府方，政府方组织编制初步实施方案，由政府方按照规范的程序进行项目的操作。若发起者未能中标，则政府方给予社会资本方一定的前期投入补偿。
PPP可行性研究报告的必要性
PPP可研是对PPP项目的市场前景、项目建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利前期等方面的研究，从技术、经济、工程的角度对项目进行调查研究和分析比较，为项目决策提供咨询意见。笔者认为，PPP可研是十分必要的。
PPP项目可研相较传统可研的重难点体现在以下五个方面：一是PPP项目可研考虑公共项目融资成本；二是PPP项目可研针对打包项目进行全面咨询服务；三是PPP项目可研为是否采用PPP模式提出指导意见；四是PPP项目可研重视运营维护成本的测算；五是PPP项目可研提供未来市场分析和盈利预测。
PPP项目领导小组组成及主要职责
建立PPP项目领导小组，可以针对PPP项目专门设立，也可以针对某行政区域内所有PPP项目而设立。由财政、审计、国土、规划、城建、环保、物价、交易中心、法制办等部门主要负责人组成。PPP工作领导小组主要承担PPP项目筛选、实施方案的联合审查、政府配套政策的保障、合同谈判等工作，保障项目落地和执行。
PPP项目的最低需求保障与政府保底承诺的区别
PPP项目的最低需求保障即“最低使用量付费”是政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，通常称为“保底量”，最低使用量的付费安排可以在一定成熟上降低项目公司承担实际需求 风险的程度，提高项目的可融资性。
政府保底承诺，又称“固定回报”，是指政府对社会资本投资基础设施项目、提供公共服务的投资，明确约定一个最低或固定的回报率。
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