文章发表在《施工企业管理杂志》第346期。
作者简介：莫吕群 刘明 中亿丰建设集团PPP研究中心
本文共分为四个部分：
第一部分：前言、近期国家政策对PPP项目融资的潜在影响
第二部分：PPP项目的融资需求、PPP项目的融资策划
第三部分：资本金融资策划、项目融资
第四部分：案例浅析、结语
当前，在国际宏观形势的影响下，我国金融风险防范已经上升到国家安全层面。在这种形势下，国家部委近期接连出台重要政策，限制地方政府借PPP之名变相融资，严控地方债务规模，并曝光、处理了一批伪PPP项目，对PPP项目的运作，包括融资工作产生深远的影响。
1、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)
2017年4月14日，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)，指出“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”50号文严格规范了政府购买服务和PPP、以及其他各类型产业基金的变相融资的行为。从2014年10月国务院发布43号文后，政府进行基础设施、公用事业等领域进行投资的融资渠道理论上只有两条途径：一是发行地方债；二是采用PPP模式。然而基建投资的巨大资金需求，单纯靠发行地方债难以满足要求。同时PPP项目的审批手续比较繁琐，周期长，还有受到不超过一般预算支出10%的限制。这两条途径都难以满足地方政府的资金要求。
因为“稳增长”的要求，从2016年开始，财力有限的政府开始利用政府购买服务的方式，结合产业基金通道，大量引入民间资本投入基础建设。由于政府的背书，银行非常热衷于为这类政府购买服务项目提供资金，这些类型的融资实际上也压缩了PPP项目的空间。
按照政府采购法的规定，政府采购的对象分为货物、工程和服务三类，而对服务的定义为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，很明显政府购买服务的范畴应不包含工程的，但由于棚户区改造等项目又作为政府购买服务予以存在，即默许了政府可以通过购买服务的形式进行“工程建设”。随着PPP的快速发展，多地政府将购买“工程建设”的服务外延进一步放大，如市政道路建设等等。
而产业基金也是政府利用杠杆，通过“明股实债“形式变相举债，其杠杆的的使用率最高可以达到1:9，而且产业基金也不直接表现在政府负债中。50号文就是中央政府看到了问题采取措施，堵住缺口。在50号文中政府也强调了PPP项目的正规性，杜绝了政府利用PPP项目公司作为平台进行融资的可能性。
50号文扎紧了政府融资的渠道，也规范了PPP项目运作，对PPP项目是利好消息，后期的PPP项目结构更加规范合理利于PPP项目融资。
2、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号）
2017年6月，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号）。文件最重要的内容概括为三条：一是将“货物”、“工程”以及“融资服务”纳入政府购买服务负面清单；二是明确政府购买服务“先预算后购买”的原则，限定购买期限；三是明确10月1日前限期整改违法违规政府购买服务项目。
87号文是上述50号文的条理延伸，具体还是要限制以政府购买服务之名、行违规举债之实。从参与主体、标的、购买/回报机制等特性来看，政府购买服务与PPP模式有一定的区别，因此８７号只是对限制政府变相举债的重申，不对PPP项目产生直接影响。
3、小结
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