中咨公司研究中心组织召开城市轨道交通PPP国际标准研究制定研讨会
2016年4月25日，中国国际工程咨询公司（简称中咨公司）研究中心在北京组织召开城市轨道交通PPP国际标准研究制定研讨会，研究中心主任李开孟主持会议，联合国欧洲经济委员会PPP国际卓越中心（简称“联合国欧经会PPP中心”）主任杰夫瑞·汉密尔顿（Geoffrey Hamilton）先生、中咨公司研究中心和交通业务部专家，以及来自国家发展改革委综合运输研究所、北京市基础设施投资有限公司、杭州市地铁集团有限责任公司、中国中铁股份有限公司、光大证券有限公司、君合律师事务所等单位PPP资深专家近20人参加了研讨。
会议介绍了联合国欧洲经济委员会推动制定PPP标准的国际背景、实施目标、规范流程、推广机制和研究要求，重点针对中国城市轨道交通行业发展的现状趋势以及“一带一路”规划愿景，讨论了当前推动城市轨道交通PPP国际标准研究制定的重要意义和初步设想，建议在国家发展改革委和联合国欧洲经济委员会签订的PPP合作谅解备忘录总体框架下，由中咨公司牵头，组织国际国内城市轨道交通PPP领域的顶级专家，成立核心专家团队，在总结中国及世界各国城市轨道交通PPP项目成功案例的基础上，共同研究制定符合联合国可持续发展目标（SDGs）要求的城市轨道交通PPP国际标准，提升中国在PPP领域的国际影响力，为促进PPP模式在世界范围的健康发展及实现人类可持续发展目标贡献中国力量。
一、背景意义
2016年3月30日至4月1日，联合国首届PPP论坛在瑞士日内瓦联合国欧洲总部召开，联合国副秘书长兼欧洲经济委员会秘书长巴赫（Christian Friis-Bach）先生发表题为“推动PPP发展实现联合国可持续发展目标”的主旨演讲，希望借助于理性地选择PPP模式，更好地提供公共产品和公共服务，助推实现人类可持续发展目标。
中国目前正在形成全球最大的PPP市场，需要不断吸收借鉴国际先进经验，完善适合中国国情的PPP模式，推动更多更好的PPP项目落地实施。作为联合国系统专注于制定国际经济标准的组织，联合国欧洲经济委员会明确表示希望中国加入成为其成员国，共同参与联合国欧经会的管理以及制定全球统一的经济标准。
2016年1月，中国国家发展改革委和联合国欧洲经济委员会签署合作谅解备忘录，明确双方将在推广PPP模式领域加强交流合作。这是中国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域的合作协议，标志着中国推广PPP模式进入国际合作新阶段。
联合国欧经会PPP中心主任杰夫瑞·汉密尔顿先生指出，根据联合国可持续发展目标（SDGs）的要求，研究制定联合国PPP国际标准，有助于推动PPP项目能够服务于人类（People，即以人为本）－地球（Planet，即可持续发展）－繁荣（Prosperity，即实现共同繁荣）等目标。
与会专家一致认为，随着“一带一路”倡议的务实推进及中国不断融入世界经济体系，以及中国对推广应用PPP模式的高度重视，中国参与联合国PPP国际标准的研究制定可谓“水到渠成”。目前，由相关国家PPP专业机构牵头研究制定的联合国PPP国际标准，尚不包括城市轨道交通领域。中咨公司研究中心主任李开孟认为，城市轨道交通项目提供城市公共出行服务，强调绿色低碳环保，与联合国倡议的以人为本及可持续发展目标一致。中国正在形成全球最大的城市轨道交通PPP市场，并通过“一带一路”倡议积极参与全球城市基础设施建设。选择城市轨道交通作为中国参与联合国PPP标准制定的切入点，不仅有利于推动中国城市轨道交通的健康发展，促进中国城市轨道交通企业“走出去”，也有利于在世界范围推广应用PPP模式的中国成功经验，提升中国在PPP领域的国际影响力。
二、程序要求
联合国欧经会PPP中心主任杰夫瑞·汉密尔顿先生强调，联合国欧洲经济委员会推出的是PPP国际标准，不是将特定国家的内部标准转化为联合国的标准，必须严格按照七个步骤分步进行研究制定，任何一个步骤都不可或缺。
一是提出课题研究倡议（Project Initiation），内容包括研究制定该标准的目的，该标准包括的内容，主要产出成果，适用地区，项目团队及项目负责人建议，可以获得的资源支持及时间进度安排等。
二是对利益相关各方进行动员（Stakeholder Mobilization），由位于联合国欧洲总部日内瓦的联合国欧经会秘书处，征求相关各方意见，在世界范围内邀请专家，从中选择合适的项目负责人，并邀请世界范围的专家加入项目团队，共同参与标准的研究制定。
三是起草标准初稿（Developing Initial Draft），专家团队在总结相关领域世界范围内PPP项目最佳实践经验的基础上，完成标准初稿的编写。
四是公众意见征询（Public Review），将完成的标准初稿在联合国信息平台公布，接受联合国各会员国PPP政府主管部门、各类公共部门、私营部门、专业团体和个人的质询，所提出的各类意见必须得到及时认真的答复，在吸收合理意见的基础上进行修改完善，完成公众意见征询程序。
五是同行评议（Endorsement），对于完成公众意见征询程序的标准文本，提交世界银行等专业机构进行专家评议，听取同行的意见。
六是批准同意（Approval），对于经过世界银行等同行评议并进一步修改完善的标准文本，提交联合国欧洲经济委员会进行讨论，征询专家意见，并由联合国欧经会最终批准同意。
七是标准的维护，对于获得通过的标准，应根据实践中出现的问题进行及时修改完善，做好维护工作。
为了防止联合国PPP国际标准的制定被私人企业或政府主导，成为他们参与市场竞争的工具，联合国欧经会提出标准制定需要利益相关各方积极参与，公众可以通过网络表达意见，标准制定团队必须听取意见并予以回复；在同行评议阶段，联合国PPP标准制定专家委员会将邀请同行专家进行审查，包括世界银行、亚洲基础设施投资银行（AIIB）等专业机构。汉密尔顿先生强调，PPP标准制定中的7个步骤不是可选择的，必须一步一步地推进。同时，PPP国际标准并非一成不变，应通过标准维护和不断改进，防止内容缺失或不合时宜，形成自我更新和自我完善的机制。
理论上，联合国PPP国际标准的制定最低需要约9个月方可完成，但由于对标准制定过程要求很高，很多情况下标准获得批准通过的时间相对滞后。目前，联合国已经完成两个PPP国际标准：一是PPP “零腐败”采购标准，二是健康医疗行业标准。以PPP“零腐败”采购标准为例，在该标准的制定过程中，有些人支持采取苛刻的标准，而有些人则提出要相对温和，甚至建议将“反腐败”修改为“透明化”。此外，该标准很多内容参考了欧盟法律，在采购阶段采用竞争性磋商，而美国对此表示反对，因其不认可“竞争性磋商”的采购程序。所以，联合国欧洲经济委员会需要兼顾各方诉求并对相关内容不断进行修改完善，以体现联合国倡导的“共赢”理念。
联合国PPP国际标准的应用，瞄准的是全球市场，通常需要总结20个左右在世界各国相关领域最佳实践的案例，标准的内容应涵盖PPP协议的签署、合同争议解决、法律框架安排及融资模式等。虽然联合国不参与各成员国PPP项目的具体融资活动，但是认为债券、基金、银行和保险等金融机构的参与以及信用评级体系的引入非常重要。联合国一直试图寻找PPP模式的最佳实践，以促使公共部门与私营部门的利益能够达成一致，使得其推出的PPP标准在不同国家都能得到很好的应用。但从全球范围看，人们对PPP模式的最佳实践仍存争议，联合国在一些领域仍然没有寻找到最佳的PPP模式实现路径，如联合国仍然没有发现在非洲以PPP模式推进医院建设的最佳路径。若中国主导城市轨道交通PPP标准的制定，希望通过中国成功的城市轨道交通PPP案例总结和标准化研究，在全球范围内进行推广应用，确保这些来自中国的成功案例及相关经验能够在世界各国得以扩散。
联合国推进可持续发展目标属于志愿性质，而不是强制性义务，联合国PPP国际标准的应用也属于推荐引导的性质。虽然联合国PPP国际标准的应用不具备法律强制约束力，但是联合国建立了一套严谨、科学的国际标准推广体系，各成员国有义务定期报告相关标准在本国的推广应用情况。目前，联合国欧经会PPP中心在世界主要国家均设有分中心，负责向各国推广联合国PPP国际标准并筛选具有代表性的PPP示范项目案例，在各成员国进行示范推广。例如，2016年4月22日揭牌成立的清华大学PPP研究中心，同时承担联合国欧经会PPP中心中国分中心的相关职能，主要在城市公共交通及物流领域开展PPP相关标准及案例的推广等工作。通过联合国推广体系，这些标准将对各国PPP政策产生较大影响。
三、主要共识
1.城市轨道交通建设规模巨大，制定PPP国际标准十分必要
世界各国尤其是各发展中国家城市化进程不断深化，对绿色出行及城市交通的生态环保要求越来越高，城市轨道交通成为人口密集城市解决公共交通出行的主要方式，对城市轨道交通建设产生强大需求。以中国为例，“十二五”期间（2011－2015年），中国城市轨道交通完成建设里程1900公里，投资1.2万亿元。2015年中国城市轨道交通运营里程已经达到3252公里，是2005年的7.32倍。中国已经批复40个城市轨道交通建设规划，建设总里程为8400公里。“十三五”期间（2016－2020年）中国将建成超过6000公里的城市轨道交通线路，是“十二五”期间的3.3倍，并主要采用PPP模式进行建设。根据中国财政部统计，中国目前正在采用PPP模式建设的城市轨道交通项目高达63个。同时，中国通过实施“一带一路”倡议，积极参与其他国家的城市轨道交通PPP项目建设。强劲的市场需求，使得城市轨道交通PPP国际标准的研究制定显得十分迫切。
2.城市轨道交通实践丰富多样，亟待PPP国际标准进行规范引导
3.中咨公司应积极推动城市轨道交通PPP国际标准的研究制定工作
根据联合国欧经会PPP中心的要求，差异化案例分析是制定PPP国际标准必不可少的基础条件。中国目前正在形成全球最大的城市轨道交通PPP市场，拥有数量和投资额最大的PPP项目群，为研究制定PPP国际标准提供了十分丰富的案例资源。中国不仅具备轨道交通PPP模式案例分析的市场条件，而且在“一带一路”、亚投行、丝路基金等国际化倡议的推动下，越来越多的中国企业参与到其他国家的城市轨道交通建设，使得中国主导制定城市轨道交通PPP国际标准具有独特优势。汉密尔顿先生多次强调，联合国欧经会PPP中心真诚欢迎中国在PPP国际标准的研究制定及推广应用方面发挥更大作用。鉴于中咨公司是中国城市轨道交通领域综合实力最强的PPP专业咨询机构，是中国PPP政策研究、规划咨询、项目评估的主要参与者，应由中咨公司牵头，整合国内外专家资源开展城市轨道交通PPP国际标准的研究制定工作。
为尽快推动城市轨道交通PPP国际标准的研究制定工作，专家建议：一是充分利用中咨公司在城市轨道交通行业的影响力，收集整理已实施的中国以及国际城市轨道交通PPP项目的实施方案及协议文本；二是认真研究与城市轨道交通相类似的其他国际标准，熟悉国际标准研究制定的方法惯例，尽快提出城市轨道交通PPP标准研究工作方案，提出PPP标准研制的倡议报告；三是加强组织工作，采取开放研究的方式，与联合国欧经会PPP中心及中国分中心加强联系，除参加本次研讨会的专家之外，广泛吸纳包括香港地铁（MTR）在内的知名地铁公司以及国际专家共同参与研究，并将世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等国际金融组织的知识体系融入进来；四是选择按照PPP标准实施的示范项目，向世界展示城市轨道交通PPP项目规范运作的过程和经验，夯实中国主导制定的PPP国际标准的实践指导意义。
随着“一带一路”倡议的务实推进、中国不断融入世界经济体系，以及中国对推广应用PPP模式的高度重视，中国目前正在形成全球最大的PPP市场，而中国参与联合国PPP国际标准的研究制定可谓“水到渠成”。这种新的国际合作，有利于在世界范围推广应用PPP模式的中国成功经验，提升中国在PPP领域的国际影响力，更为促进PPP模式在世界范围的健康发展及实现人类可持续发展目标贡献“中国力量”。
日前，“2016·青岛中国PPP论坛”（以下简称“中国PPP论坛”）在山东青岛举行。此次论坛，由国家发展改革委、住房和城乡建设部、中国保险监督管理委员会、山东省人民政府和联合国欧洲经济委员会共同指导，中国国际工程咨询公司（以下简称“中咨公司”）与清华大学、青岛市人民政府共同举办。论坛期间，中咨公司总经理、中国工程院院士王安接受了中国经济导报和新华社记者的联合采访。
PPP被赋予特殊的中国内涵
问：您在中国PPP论坛致辞时，认为PPP模式对中国改革发展具有特殊的内涵，请问具体内容主要有哪些？
答：我国的PPP模式是从国外引进的，对PPP模式的探索是伴随着改革开放不断推进和发展的。因此，个人认为，PPP从引入到中国的那一天起，就被赋予了特殊的中国内涵。具体来说：
首先，PPP发挥市场配置资源的基础性作用，有利于加快转变政府职能。我国是国有经济占主体地位的国家，地方各级政府和国有企业在基础设施和社会事业投资、建设和运营领域发挥着主要作用。而通过引入PPP模式，将过去由政府管理的市政、公共服务、基础设施等交给市场，进行社会化融资，是对公共治理和投融资体制机制的重大改革创新。基础设施、公共服务由政府大包大揽，转变为市场化投资建设和运营，政府负责制定规划、定好价格，从具体的项目中解放出来。从这个意义上讲，PPP不仅仅是单纯的融资方式，更是一种机制安排、一种制度设计，是在更大范围内推动改革的催化剂。发展PPP带来的效果是决策谨慎了，结构优化了，管理精细了，服务提升了。
其次，PPP体现法制理念和契约精神，有利于促进国家治理体系和治理能力现代化。与传统的“国家管理”相比，现代的“国家治理”更加注重法制意识、契约精神和市场观念，更加注重公开参与、平等协商、绩效评估和结果导向。推广PPP模式作为一项系统性工程，需要相对完善的配套法规体系。通过签署规范的PPP项目合同，明确各方权利和义务，建立平等参与、公开透明、利益共享、风险共担的工作机制，实现市场参与者交易成本降低，保证政府和社会资本合作顺利完成，最终使国家公共服务设施运营和管理能力得以有效提升，使合作各方达到比单独行动更为有利的预期结果，是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。
最后，PPP模式所蕴含的创新理念与混合所有制改革的内涵高度契合，将成为新一轮国企改革和经济转型的重要工具。我国的基础设施和公共服务，过去主要以政府资金和国有企业投资为主导，现在从中央政府到地方政府，鼓励和吸引社会资本以特许经营、政府购买服务、合资独资等方式参与建设营运，以项目合作为载体培育发展混合所有制经济，培育一批混合所有制企业，推动全面深化改革，健全社会主义市场经济。
问：此次中咨公司与清华大学、青岛市政府联合主办首届中国PPP论坛，主要基于什么考虑？
答：PPP模式在中国的引入和推广应用已经超过20年，近2年更进入快速发展时期，对基础设施和公共服务领域全面深化改革产生了重要的促进作用。但不可忽视的是，我国在推广应用PPP模式中也出现了各种问题：如PPP制度体系顶层设计还不完善；政府部门还没有完全适应与社会资本进行长期合作的各项准备，对社会资本以PPP模式参与基础设施项目建设和运营过程中的权益如何进行保护还缺乏相应的制度建设，与PPP模式运作相适应的项目融资制度建设还相对缺乏；无论是地方政府还是社会资本投资主体都还存在履约信用的问题；我国PPP法律政策体系不完善，缺乏统一有效的协调机制；PPP咨询服务也还存在各种问题等，这些使得PPP模式的大力推广应用可能会带来各种潜在风险。
而此次举办中国PPP论坛，聚焦PPP与新型城镇化，目的在于理清PPP项目的运作框架，探索促进中国PPP模式健康发展的具体路径，可谓是意义重大，且恰逢其时。
中咨公司积极发挥技术支撑作用
问：在推进我国PPP模式健康发展中，咨询机构的作用十分重要。而中咨公司作为我国规模最大的综合性工程咨询机构，在这方面做了哪些工作？
答：中咨公司作为我国投资建设领域的重要专业智库，利用长期跟踪积累所形成的PPP相关研究成果、直接参与国家主管部门关于PPP制度的顶层设计优势，在促进PPP模式健康发展方面积极发挥技术支撑作用。具体来说：
——积极参与相关政策制定和项目研究。中咨公司协助国家发展改革委研究制定《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，积极参与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的制定工作，以及特许经营立法的前期研究工作，协助国家发展改革委建立我国部委层面首个全国PPP项目库、提炼总结我国过去20年来实施的典型PPP示范项目，投入力量开展《适合中国国情的政府和社会资本合作模式研究》、《PPP投资回报机制研究》等深化研究工作。
——为PPP项目推广应用提供技术支持。中咨公司在全国各地举办多种形式的专题培训、讲座，普及PPP相关知识。加强基础研究，在国内权威杂志发表40多篇PPP领域的研究成果，扩大了社会影响。同时，还积极开展PPP项目咨询活动，先后承担了福州轨道交通2号线PPP总体咨询、呼和浩特轨道交通1号线PPP总体咨询、芜湖过江隧道PPP方案咨询、合肥市PPP政策文件体系研究起草、鞍山市PPP项目建设及试点项目咨询、在人造卫星领域引入PPP模式的专题研究等，对促进我国PPP咨询业务的健康发展起到了重要的引领作用。
——深入开展国际交流合作。中咨公司正致力于打造中国特色新型高端智库，高度重视开展国际合作。在PPP领域，中咨公司非常重视与联合国欧洲经济委员会、世界银行等国际组织以及英国、法国等国家的交流合作。去年9月，中咨公司PPP专家随国家发展改革委投资司、法规司领导，对英、法两国PPP实施情况进行了专题调研，取得了丰富的访问成果。今年3月下旬，在英国驻华使馆及中国政府有关部门的大力支持下，中咨公司和英国伦敦大学学院（UCL）共同成功举办“2016政府和社会资本合作（PPP）发展国际高峰论坛”；与此同时，中咨公司PPP专家远赴瑞士日内瓦，参加联合国首届PPP论坛并发表演讲。与英国财政部深化合作，开展新版《绿皮书》（the Green Book）在中国的引进推广。而此次主办首届中国PPP论坛，也是国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会于今年1月份签署的合作谅解备忘录所达成的共识。
中国推广PPP模式进入国际合作新阶段
答：中咨公司是我国工程咨询方法标准及操作规范的主要研究机构。在开展PPP模式研究与咨询实践中，我们深切感受到，当前急需根据中国的具体国情，研究制定适合中国国情的PPP标准规范体系。为此，中咨公司在该领域开展了大量工作，如接受国家发展改革委的委托，负责起草《政府和社会资本合作项目通用合同指南》等规范性文件。
不过，我们也认为，中国应在PPP标准制定领域加强国际交流与合作。我们强调PPP的中国特色，同时更应该强调的是，PPP不能放弃国际社会普遍认可必须遵循的一些核心原则。加强国际交流合作，通过总结国际最佳实践来完善PPP运作模式，也尤为必要。
问：请您介绍下，目前全球PPP标准制定的发展进程情况，以及中国在其中所处的位置、发挥的作用。
答：就我个人的看法，随着“一带一路”倡议的务实推进、中国不断融入世界经济体系，以及中国对推广应用PPP模式的高度重视，中国目前正在形成全球最大的PPP市场，而中国参与联合国PPP国际标准的研究制定可谓“水到渠成”。像联合国欧洲经济委员会就已明确表示希望中国加入成为其成员国，共同参与联合国欧经会的管理以及制定全球统一的经济标准。
2016年3月30日～4月1日，联合国首届PPP论坛在瑞士日内瓦联合国欧洲总部召开，联合国副秘书长兼联合国欧经会秘书长巴赫（Christian Friis-Bach）先生发表题为“推动PPP发展实现联合国可持续发展目标”的主旨演讲，希望借助于理性地选择PPP模式，更好地提供公共产品和公共服务，助推实现人类可持续发展目标。
2016年1月，中国国家发展改革委和联合国欧经会签署合作谅解备忘录，明确双方将在推广PPP模式领域加强交流合作。这是中国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域的合作协议，标志着中国推广PPP模式进入国际合作新阶段。
问：据说中咨公司将主持制定轨道交通PPP国际标准，这将是我国参与国际标准制定的重要事件，能否谈一下这项工作的主要内容和意义？
答：城市轨道交通项目提供城市公共出行服务，强调绿色低碳环保，与联合国倡议的以人为本及可持续发展目标一致。中国正在形成全球最大的城市轨道交通PPP市场，并通过“一带一路”倡议积极参与全球城市基础设施建设。选择城市轨道交通作为中国参与联合国PPP标准制定的切入点，不仅有利于推动中国城市轨道交通的健康发展，促进中国城市轨道交通企业“走出去”，也有利于在世界范围推广应用PPP模式的中国成功经验，提升中国在PPP领域的国际影响力，为促进PPP模式在世界范围的健康发展及实现人类可持续发展目标贡献“中国力量”。
鉴于中咨公司是中国城市轨道交通领域综合实力最强的PPP专业咨询机构，是中国PPP政策研究、规划咨询、项目评估的主要参与者，拟由中咨公司牵头，组织国际国内城市轨道交通PPP领域的顶级专家，成立核心专家团队，在总结中国及世界各国城市轨道交通PPP项目成功案例的基础上，共同研究制定符合联合国可持续发展目标（SDGs）要求的城市轨道交通PPP国际标准。这项工作不仅是对于中咨公司，对于我国工程咨询业，乃至对于促进我国更积极主动地参与国际经济标准的研究制定，都具有重大意义。
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