PPP项目风险分担与管理经验分析-英国


来自:中国PPP知行汇     发表于:2016-05-28 22:58:06     浏览:725次

来源:金融纵横

英国是较早采用 PPP 模式开展基础设施建设的国家,其 PPP 项目的相关制度较为先进且完善。英国的 PPP 项目一般分为特许经营和私人融资计划( Private Finance InitiativePFI)

( ) 特许经营模式项目风险分担

赛文河第二大桥项目采用的特许经营模式为 DBFOM( 设计—建造—融资—运营—维护) 。由于交通量日益增长,赛文河第一大桥已经不能满足通行需求,但此时财政资金紧缺,当地政府决定引入社会资本,通过 PPP 项目建设运营第二大桥并维护接管第一大桥。

公共部门通过识别风险因素,评估风险发生概率,分析风险对项目的影响程度,得出初步的风险分担结果并发布在招标文件中。私人部门可以根据招标文件,评估把握自身能力,对初步的风险分担结果与公共部门进行博弈谈判,一直到风险分担比例是双方达成一致的均衡结果时,即可明确公布在最终合同中。

该项目的风险分担情况为: 一是对于通货膨胀风险的处理,政府决定根据物价指数增长情况,每年调整定价机制。二是第一大桥当时已经出现了严重老化,这对第二大桥带来了潜在的成本和收入风险威胁,特许经营方如果维护第一大桥,则需承担额外的风险。英国政府与经营方谈判后决定,桥梁建设施工质量差、交通流量高于预期以及恶劣的天气等情况除外。通过引入了这样的制度设计,难以预期或无法控制的不利因素被排除在外,从而对特许经营方起到了尽可能减轻运营压力的作用。

依据最终商定的风险分担比例,此项目最终融资安排为: 债券 131 英镑( 其中政府债券6000 万英镑) 、特许权权益 5000 万英镑、银行贷款 19 亿英镑( 其中重组贷款 15 亿英镑) 1997 年、2002 年特许经营方对银行债务进行了重组再融资,以此降低债务成本。从项目风险分担来看,在排除难以预期的因素之后,特许经营方根据协商后责任划分来限定风险承担的范畴。在该案例中,项目方采取了多种融资工具,包括政府债券、发行债券、特许权权益以及银行贷款等,为后续项目融资方式起到示范作用。

(二) 私人融资计划( PFI) 模式项目风险分担

从英国 PFI 模式风险分担的操作过程来看,其具备以下突出特点: 一是英国的 PFI 项目具有清晰可行的风险转移目标,政府通过调研明确提出公共产品需求,如此一来项目超预算风险和延期风险就相应被转移至私人部门。二是项目的经营风险由私人部门来承担,英国政府不承担项目的经营风险,所以不提供补贴( 例如,通过 PPP 模式建设一个隧道,投资者需要自己预测流量,政府不会在流量低时给予补贴) 。三是私人部门负责设计、建造、运营、管理、维护并提供服务,承担项目融资风险和项目服务交付风险,期限长达 25 30 年。

(三) 英国 PPP 项目风险分担经验借鉴

一是通过完善法律体系降低合约风险、法律风险。在降低法律风险以及合约风险方面英国政府积累了大量经验,政府确立了 PPP 运作最重要的两项法规,也就是《公共合同法》( The Public Contracts egulations 2006) 和《公用 事 业 单 位 合 同 法》( The Utilities Contractegulations 2006) ,同时还有《PFI / PPP 采购和合同管理指引》、《PFI/PPP 财务指引》等细项规范性文件。随着相关法律法规逐步完善,PFI 模式得以快速发展。

二是建立公私合作机制,明确各参与方风险分担份额。建立合作协商机制,合同中明确公共部门与私人部门双方应承担的风险,分配因承担不同风险而获得的不同收益,并事先设立内部解决机制以应对可能出现的问题和争端。在项目技术和管理方面,私人部门更具专业性,能用更低的成本化解风险,此时政府往往无能为力; 相反,对于土地规划等因政策改变造成的风险,很可能超出市场化解风险的能力范围,政府承担能够更有效地化解。所以在项目动工前要正确识别可能面临的风险,双方进行细致分析、评估与谈判,进而合理分担。另外,英国政府明确规定,对于双方均不能承担的风险,应建立一个开放合作框架去共同应对。

三是创新运用金融工具。在英国,超过75% PPP 项目由地方政府负责执行。为更有效引导地方政府做好 PPP 项目风险管理,中央政府在不同阶段实施不同的资金扶持政策。第一,在 PPP 模式推广初期,英国政府设立PPP 项目引导基金支持采取 PPP 项目的地方政府,这有助于地方政府减少管理成本以及降低操作风险。第二,在 PPP 模式推广困难时期,英国政府利用临时合作贷款、政府担保等金融工具进行项目融资,用商业化的操作模式暂时填补资本的“空缺”。

四是确立完善的风险评价制度。英国财政部标准化规定“物有所值”( Value for Mon-eyVFM)的评价程序,帮助采购局评价项目价值、识别风险并做出决策,也能使私人部门明确看到稳定的利益所在。通过以下方式使信息透明化从而解决社会公信力问题: 第一,私人部门需提供预期和实际的净资产收益率,用于政府信息发布; 第二,适当公开项目资金的使用情况,使纳税人相信项目的 VFM 能达成; 第三,及时披露项目负债状况,为项目方提供必要信息; 第四,在项目公司董事会中引入政府和相关办事处的观察员,使私人承包商的信息透明化。


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