PPP项目实操六个“离不开”
尽管PPP是2014年底才热起来的，但PPP最主要的形式——特许经营在国内的实践，已有30多年的历史。总体上看，国内PPP实践取得了巨大成就，但也有不少失败的案例，部分项目被政府提前收回。本文通过对国内部分成功、失败PPP项目案例进行对比分析和梳理总结，得出了一个小小的结论，那就是一个PPP项目从咨询方案、招商到投资、建设、运营的全生命周期内，要真正起到降低建设运营成本、提高公共服务质量的作用，并能持续运行到特许经营到期，需要六个“离不开”：
离不开运作有效的实施机关
实施机关既是项目需求的提出者，又是根据政府授权代表公众与企业的签约者，同时还是项目建设运营的监管者。为此，实施机构要做到：第一，要审慎发包。发包前实施机关要充分论证，选准项目，精心制定实施方案并能尽量为社会资本预留创新空间，并在公开招标时要综合考虑成本、专业服务能力等因素遴选企业。第二，要有效监管。项目发包后，政府部门要完善监管标准，依法对PPP项目的投资、建设、运营、移交等进行全过程监管和处置。第三，要平等履约。政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系，政府内部要构建必要的履约保障联动机制，当收费不能及时调整时，政府财政应按照协议及时兑现承诺。比如，某省市的有些项目是由镇政府与社会资本签约，但由于项目运营监管权限在区级政府行业主管部门，镇政府很难按协议履约，实际上镇政府就不是一个有效的实施机关。
离不开专业合格的投资经营者
专业合格的经营者是保障特许项目持续运营的关键。因此对社会资本的选择应体现：第一，需要专业服务供应商。即被选择的企业在业界信誉度高、专业服务业绩良好、有一定资产规模等。第二，需要长期投资者。不同于一般竞争性项目投资，PPP项目投资方应主要是长期资本持有人（如银行长期贷款、社保资金、保险资金、财富管理基金等），追求稳定收益，风险偏好较低。当然，在项目建设期和运营安全锁定期内可引入追求高收益的短期资本，待项目运营稳定后再通过股权转让等方式引入长期资本。第三，资本结构要合理。对于建设运营复杂、技术含量高的项目，相关方可组成一个特殊目标载体(SPV)，合理安排设计方、设备方、建造方、运营方的资本股份，组成利益共同体，使各方在项目中的利益保持一致。
离不开必要的激励约束机制
企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营，主要是为了追求稳定的预期收益。政府应依据企业所提供的产品或服务，通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，给予其合理的投资回报（根据运营绩效，国外特许经营投资项目的回报率一般高干银行长期贷款利率1个百分点左右）。同时，要建立必要的奖惩机制，实施机关定期进行运营绩效考核，对于指标综合排名靠前的企业，给予奖励，对于不达标的企业，给予惩罚直至要求其退出。在必要的激励基础上，政府应全面实行细致的成本规制，要针对每个特许经营领域制定成本规制细则，并据此定期对企业开展成本监审，推行成本信息公开。目前，很多已实施PPP的项目，由于在绩效考核方面没有相应的激励和约束机制，只要项目不出现大的事故，政府或使用者就得付费，这实际上与传统的基础设施建设运营没有太多区别深度，也不利于提高公共服务的供给质量，也会加剧外界对PPP作用的质疑。
离不开有效的风险分担和争议解决机制
PPP项目运营期一般都比较长，由于不可预知因素的变化、风险较大，需要政府与企业共同承担风险，如项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担。对于风险分担之外可能出现的履约争议情形，应在协议中明确约定，并提出解决争议的具体方式（听证、仲裁、诉讼等），以促进特许经营项目持续健康运行。目前，有些地方已实施的PPP（特许经营）项目的合同中，对争端解决机制一般停留在“双方协商”为主的层面，对协商不成的分歧，缺少有效解决的途径和措施。
离不开专业的中介服务机构
PPP领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。第一，需要专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证，防止地方政府将不适合PPP项目做成PPP项目，最后导致PPP没有起到提高公共服务质量、降低运营成本的作用。第二，需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，有利于政府找到合适社会资本。第三，需要中介机构做政府的全程顾问，包括在项目的招商、建设、运营阶段，促进PPP项目的运作程序规范。
离不开完善的政策法规保障
PPP的有效持续运作，有赖于一套透明、清晰、完整和一致性的法规政策体系，多数国家对PPP领域进行专门立法。保障相关方诚信履约，规范企业有序竞争，防止恶意低价中标造成项目建成后难以持续运营，约束政府履责，保护企业合法权益。规则公开透明，政府须将PPP的有关政策法规、招标、监管、行业标准等信息依法公开，构造有利于PPP项目持续运营的法治化营商环境。特别是在对待政府、社会资本双方的违约上，相关法规法律能平等对待。比如对政府的单方违约，企业是否可以提起民事诉讼？如果是按照目前的法规，只能提起行政诉讼，这样即使是政府败诉，社会资本只能以国家赔偿的方式来获得一些补偿，而我国赔偿的标准往往不高，这实际上还是不利于保护社会资本的合法权益。
不同性质的PPP项目如何选择运作方式
一、经营性项目
经营性项目是指有明确收费基础，并且经营收费能够够完全覆盖投资成本的项目。政府和社会资本在经营性项目中的合作方式通常为政府授予社会资本特许经营权。社会资本获得项目特许经营权，在经营期间，通过使用者付费方式收回投资回报。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：
1、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
2、在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
3、特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；
4、国家规定的其他方式。
特许经营的期限一般不超过三十年。特许经营期限应根据行业特点、项目生命周期、投资回报等因素综合考虑，最长不超过三十年。对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目，特许经营期可适当长于三十年。
广州西朗污水处理项目是我国经营性PPP项目的典型案例。政府授权广州西朗污水处理有限公司（西朗污水）17年的特许经营期。按照约定西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍，合作期结束后全部资产无偿转让给政府方，此过程中由政府授权机构广州污水进行监督。西朗污水项目的资产运营具有收费机制，资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点，收费机制具有长期稳定性。长期来看，西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率。
二、准经营性项目
准经营性项目采用PPP模式，其运作方式主要有：
1、将项目进行分割，部分环节市场化。出于减低投资规模或平衡运行成本的考虑，可将准经营性项目投资建设或运行环节进行分割，采用设计—建设—运营（DBO）、租赁-运营-移交（LOT）等方式运作。
准经营性项目“部分环节市场化”运作方式结构图
2、可通过政府授予特许经营权，提供可行性缺口补助或组合资源开发，增加项目收益来源，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式运作推进。
政府可行性缺口补助包含投资补助、价格补贴、无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息、投资入股、放弃投资分红权、授予项目周边商业开发收益权等，为项目配置资源，提供补助，实现合理收益。
组合资源开发方式有：将准经营性项目与经营性项目捆绑开发、将准经营性项目与其他资源组合开发、按流域统一规划项目实施等。
准经营性项目“特许经营+可行性缺口补助/组合资源开发”运作方式结构图
重庆市彭水县凤升水库工程PPP项目是典型的准经营性PPP项目。政府通过捆绑经营性资源的方式，采用BOT运作方式。凤升水库工程PPP项目概算总投资为57474万元，投资金额巨大，使用者付费无法覆盖融资、建设、运营、维护成本，属准经营性项目。彭水县政府通过授予社会资本水库运营特许经营权并附加配置彭水新城土地资源项目——彭水新城J—3地块132亩土地资源项目的物业开发，平衡社会资本投资成本及合理收益。政府授予社会资本15年特许经营期（水库建成投用后），由社会资本负责项目的建设和运营，经营期满移交政府。
三、非经营性项目
非经营性项目是缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费收回投资成本的项目。非经营性项目传统投资模式为BT，由于BT模式大量增加政府债务，不符合投融资体制改革的要求而被禁止。目前，地方政府推出的PPP项目，主要是基础设施类项目，大多属于非经营性项目。
非经营性项目采用PPP模式，运作方式主要有：
1、已存在的非经营性项目、政府有义务提供服务的，可以政府购买服务形式，采用委托运营、管理合同等运作方式。
2、将非经营性项目转化为准经营性项目。将非经营性项目与其他经营性项目、准经营性项目进行捆绑，“以丰补歉”；同时结合增补相关资源开发权、政府授予特许经营权等方式，使非经营项目能获得一定程度的使用者付费（能部分覆盖投资），将非经营性项目转化为准经营性项目，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式运作推进。
3、对收益来源完全依靠政府付费的非经营性项目，可增加运营、维护、租赁等市场运营环节，创新政府付费方式，采用建设-移交-运营（BTO）、建设一租赁一移交（BLT）等方式运作。
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任正飞律师，国家注册律师、国家注册拍卖师、工程造价管理师(高级)、企业法律风险管理师(高级)、企业法律顾问咨询师(高级)，民商法硕士研究生，四川君合律师事务所合伙人，中国民主建国会四川省直四支部委员，中国法学会会员,四川省政府信访咨询特邀律师，成都市房地产管理局常年法律顾问团律师。在君合律所组建了任正飞律师团队。 主营业务及专长：企业常年法律顾问(风险合规、税务顾问、公司治理、股权激励)、房地产与建工(PPP)、金融(私募股权PE、风险投资VC、银行、小额贷款、融资、投融资担保、典当、新三板)、拍卖、经济合同、知识产权、侵权等民商事类诉讼、非诉讼业务及刑事辩护。 教育经历：西南政法大学、四川大学、清华大学。 律师工作经历：从2001年开始律师执业至今。 获得荣誉： 连续多年获得四川君合律师事务所“勤业敬业奖”、“业绩优异奖”、“特别贡献奖”等奖项。 律师执业主要业绩： 法律顾问单位业绩(含曾服务及现服务) 担任成都市房地产管理局、阳光壹佰置业(成都)有限公司、菲律宾SM集团旗下SM置业有限公司【SMDC(HK) Limited】、四川嘉和房地产开发有限公司、成都温江兴城房地产开发有限公司、四川星原房地产开发有限公司、四川省东方住宅开发有限责任公司、四川川大东方建筑智能化技术有限责任公司、四川省四维建筑劳务有限责任公司、成都标竿房地产投资顾问有限公司、四川商协汇投资管理有限公司、四川德标投资有限公司、四川金蜀投资有限公司、成都轩鼎投资担保有限责任公司、成都音之浪投资管理有限公司、成都金霖先锋股权投资基金管理有限公司、成都昂世实业集团有限公司、四川德商德汇实业集团有限公司、成都市紫丹家具有限公司、志超科技(遂宁)有限公司、成都盐亭商会、成都德阳商会等50余家企事业单位、政府部门、个人常年法律顾问。 诉讼、非诉讼业绩 1、成功代理林女士诉四川上东朝阳房地产开发有限公司3000万元人民币民间借贷纠纷案【案号：四川省成都市中级人民法院(2012)成民初字第123号】; 2、成功代理(含执行)四川省东方住宅开发有限责任公司诉彭州市龙兴寺300余万元人民币建设工程施工合同纠纷案【案号：四川省成都市中级人民法院(2002)成民初字第213号】，在本案中，代理申请人成功追加彭州市佛教协会作为被执行人，对最终实现执行至为关键，具有典型性; 3、成功代理韩国株式会社世弘企划诉成都视杰广告有限责任公司其他服务合同纠纷案【案号：四川省成都市中级人民法院(2006)成民初字第35号】，本案被告股东因涉嫌虚假出资，在执行阶段被成功追加为被执行人，具有示范性。本案例被入选最高人民法院司法案例数据库; 4、为在全国有影响力的“李某涉嫌寻衅滋事罪案”辩护(案发时，锦江区警方出动60多名警力控制现场。本案事实登载于2006年5月27日《成都商报》第13版，四川电视台、成都电视台亦对此作相关报道)，与公诉机关沟通、积极交换意见，以涉嫌妨碍公务罪提出公诉并最终从轻判决李某7个月有期徒刑【案号：成都市锦江区人民法院(2006)锦江刑初字第632号】; 5、为成都龙潭裕都实业有限公司提供讼争标的额1300余万元人民币的诉讼个案代理服务; 6、为志超科技(遂宁)有限公司提供讼争标的额9000余万元人民币的诉讼个案代理服务; 7、参与处置2011年四川非法吸收公众存款第一案(眉山干昌云及四川上东朝阳房地产开发有限公司非法吸收公众存款1.7亿元人民币); 8、全程参与组建某小额贷款有限公司并提供法律服务; 9、作为核心发起人成功创建成都盐亭商会; 10、迄今成功代理600余件诉讼、非诉讼法律服务。 公司治理经验及增值服务： 1、作为核心发起人成功创建成都盐亭商会，并担任商会常务副会长、执行秘书长、常年法律顾问。随后，参与联系、召集、推动驻蓉100余家商协会约200名秘书长、副秘书长作为股东(含股份被代持的隐名股东)，创建了四川商协汇投资管理有限公司并担任董事(目前，这家公司属于全国唯一的主要由驻成都各商协会秘书长、副秘书长、部分会长、常务副会长作为股东的公司，因此，具有不同行业的、广泛的人脉基础，能够给当事人提供资源合作、产品/服务对接、融资等法务新领域增值服务)，以该公司各位股东所代表的广泛人脉为依托，参与组建“三千家企业合作委员会”(大中小企业各1000家)，该委员会聘请了多名省市领导及商界领袖为名誉主席。 2、担任多家公司董事。 参与公益活动： 1、组织40余名驻成都各商协会代表，赴“华夏母亲之都，嫘祖故里盐亭”，祭拜嫘祖(嫘祖乃轩辕黄帝元妃，华夏人文女祖)，受托撰写《祭嫘祖》，该文被嫘祖园陵收藏，并收载于《嫘祖商道》; 2、撰写《观海潮.成都》一文，推广成都，收载于《嫘祖商道》; 3、撰写《谈人文女祖——嫘祖对华夏复兴之意义兼论财富与道义》一文，收载于《嫘祖商道》; 4、撰写《念奴娇.长安怀古》，收载于《嫘祖商道》; 5、受著名“嫘祖、岐伯文化”研究专家蔡正邦先生委托，为其编著的《开发盐亭》一书作序; 6、积极为成都盐亭商会提供公益法律顾问服务及为其每年团拜会提供酒水、节目等赞助; 7、积极参与对汶川大地震、青海玉树地震受灾群众捐款、捐物; 8、积极参与民主党派中国民主建国会的各项社会调研; 9、积极为中国民主建国会四川省委直属机关一支部、四支部组织活动提供资金赞助、举办法律讲座; 10、担任西南财经大学统计学院(总裁)同学会常务副会长兼法务部总监，为会员及其企业义务提供法律咨询服务。 媒体战略合作： 应邀在媒体方面(包括成都商报、华西都市报、成都晚报、四川电视台、成都电视台等，可在百度等搜索引擎搜索)进行了数百余次法律点评，接受《中国经济网》专访，谈论“律师更需要呼吁改变恶法”。取得了较大社会效益。 团队服务： 组建任正飞律师团队工作室，成立了任正飞律师团队(成员专业特长涵盖公司法、劳动法、知识产权、风险合规、法人治理结构完善、PE、VC、IPO、新三板、PPP、税务等)。始终坚持走专业化、品牌化、团队化服务之路。能承接重大、疑难、复杂法务项目，能为当事人提供及时、全面、充分、优质、高效的法律服务。 专业功底及诉讼胜诉率(含调解)： 任正飞律师法律专业理论深厚，辩论/辩护技能专业。对当事人的委托诚实信用、勤勉尽责，擅于为法律顾问单位制定法律风险预防机制，以期风险合规，“防患于未然”。其专业的技能、善辩的口才、雅达的文辞、缜密的思维、务实的诉讼方案、勤勉敬业的态度、团队服务的方式，是当事人受到优质服务的保障。迄今，根据历年办案卷宗统计，其诉讼胜诉率(含调解)，保持在95%以上。 电话：13981906816 QQ：652104362 ------------------------- 更多信息请扫描下方二维码 |
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