意见稿未对“政府”进行定义，而“政府”作为行政组织法中的概念，在我国法律中具有特定含义，即仅指中央人民政府和地方各级人民政府。《宪法》第八十五条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第一百零五条第一款规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”
意见稿中的“政府”与《民法总则》中的“机关法人”内涵应不一致。概因机关法人包括两种：一是有独立经费的机关；二是承担行政职能的法定机构。如此，意见稿中“政府”法律地位如何落实值得研究。
【相关条文】第二条 本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。
本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。
条例适用范围为基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，其中基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。政府提供的基础设施既有主权事务，也有人权事务。而政府提供公共服务是为了提供基本保障、增进公平、促进基本消费均等化。属于人权事务领域。因此作为PPP模式适用的领域，如何界分“基础设施”和“公共服务”的范围？
【相关条文】第三条 符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：
（一）政府负有提供责任；
（二）需求长期稳定；
（三）适宜由社会资本方承担。
国务院有关部门根据前款规定的条件，制定可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。
政府实施机构通过采购程序确定中选社会资本方，却与项目公司签订合作项目协议，有违“合同相对性”原理，也不符合《政府采购法》关于“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”的规定。
【相关条文】第十四条 政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议；设立专门负责实施合作项目的公司（以下简称项目公司）的，合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。
项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动。
意见稿回避了选择社会资本方采购程序适用《招标投标法》还是《政府采购法》，仅表明“采用竞争性方式”，但第十三条中进一步表明“通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方”。由此可以推断《PPP条例（征求意见稿）》社会资本方采购适用《政府采购法》。
意见稿第十三条同时规定“法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定”。即社会资本方的选择方式只能由法律、行政法规规定，因此排除了适用财政部发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。
依据意见稿的规定，本级人民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作项目实施的相关工作。而实施机构的工作之一就是根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方。
如前述，可推断PPP采购适用《政府采购法》，则适格的采购人只能是国家机关、事业单位、团体组织。因此，应对意见稿中的“部门”“单位”进行明确。
【相关条文】第十二条 合作项目实施方案应当经本级人民政府审核同意。本级人民政府应当组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。
经本级人民政府审核同意的合作项目实施方案，由有关主管部门向社会公布。
本级人民政府审核同意合作项目实施方案的，应当确定相关部门、单位作为政府实施机构，负责合作项目实施的相关工作。
第十三条 政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。
意见稿定义“社会资本方”为依法设立，具有投资、建设、运营能力的“企业”。企业的文义解释，其范围应该既包括《民法总则》中的营利法人（包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人），也应该包括部分非法人组织（个人独资企业、合伙企业）。但是作为《政府采购法》中的供应商需要具有独立承担民事责任的能力，因此个人独资企业和合伙企业是否可以参与PPP项目采购程序不无疑问。
【相关条文】第二条 本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。
《行政诉讼法》司法解释规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。并明确政府特许经营协议属于行政协议。
意见稿通篇未体现“特许经营”字样，但是不可否认特许经营是世界范围内PPP的一种重要形式。政府方授予社会资本方特许经营权的项目合作协议，其法律属性为何？是一个无法回避的问题。
意见稿对合作项目争议规定了四种解决途径，其中明确了PPP项目协议可诉讼、可仲裁，这无疑确立了PPP协议的民事合同属性，同时可合理推断出诉讼应适用民事诉讼程序，因为行政争议不具可仲裁性。由此产生的问题之一是，PPP合同采用民事诉讼程序将使得政府方摆脱人民法院对于行政行为的合法性审查。对于建设法治政府、保障依法行政是不利的。
其次，2014年修改的《行政诉讼法》中取消了“具体行政行为”的概念，已将相关法条中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。因此，建议本《条例》的相关表述应与《行政诉讼法》的表述保持一致，将“具体行政行为”修改为“行政行为”。
【相关条文】第四十条 因合作项目协议履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
第四十一条 对政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
意见稿项目合作协议须载明事项中明确规定了“违约责任”，然而，政府方承担违约责任的适用程序和标准均有待明确。追究政府方违反PPP协议的损害赔偿责任如何解决损害赔偿金给付的法律程序。根据我国现有的法制资源，可供选择的途径要么准用民事法律的规定，要么依据《国家赔偿法》确定。
如果准用民事法律规范，政府方承担违约责任并没有相应的预算安排；而适用国家赔偿程序，其责任产生于对职责的违反而非对合同义务的违反。可见，违约责任的程序适用存在两难。
意见稿《条例》第四十七条规定，社会资本方或者项目公司有相关违法情形的，由有关政府部门责令处罚，甚至追究刑事责任。这一做法显然忽视了PPP项目公司中，政府方股东和社会资本方股东分别代表不同利益的客观实际，将一般公司治理结构中法律责任的一体性套用到PPP项目公司之上，因一方股东的过错使得另一方股东承担法律责任，并不符合PPP模式下政府和社会资本风险分担的原则。
【相关条文】第四十七条 社会资本方或者项目公司有下列情形之一的，由政府有关部门责令限期改正，处20万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）项目公司从事与实施合作项目无关的经营活动；
（二）在合作项目实施中违反法律、行政法规、规章、技术规范、强制性标准；
（三）将合作项目的设施、土地使用权、项目收益权和融资款项用于实施合作项目以外的用途，或者以上述资产为他人债务提供担保；
（四）合作项目争议解决期间，擅自中断公共服务的提供；
（五）未妥善保管合作项目投资、建设、运营等方面的有关资料或者未按照规定向政府有关部门移交有关资料。
对前款规定的情形，有关法律、行政法规对其行政处罚另有规定的，依照其规定。
关于举办新政策形势下PPP项目融资、PPP落地实施方案、产业基金和PPP模式在片区开发运用实战专题培训班的通知
各有关单位：
2016年7月18日，中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称《意见》）正式公布实施。这是改革开放30多年来首次以中共中央文件名义发布的投融资体制改革方面的文件，《意见》明确了深化投融资体制改革的总体要求、改革方向和重点任务，显示了深化投融资体制改革是加强供给侧结构性改革的重要内容，意义重大。《意见》的发布对于以企业投资为主体，以放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力的PPP模式，提供了广阔的空间。同时，2015年11月12日下发的《政府投资基金暂行管理办法》将政府产业基金形式作为当前重要投融资方式。虽然PPP模式和产业基金已经上升到国家发展战略，但由于社会各方缺乏对PPP模式融资工具和产业基金模式的了解和运用， PPP项目和政府产业基金的落地依然是“融资难”。
最近国务院相关部门又连续出台多个严管政策，已然形成被业界形象地称为“地方政府融资史上最严风暴”。近日来，银监会专门针对银行业各种违法违规、不当套利、风险防控等方面的专项清理、整顿工作先后密集出台了《关于开展银行业“违法、违规、违章”行为专项治理工作的通知》（银监办发〔2017〕45号）、《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》（银监办发〔2017〕46号）、《关于开展银行业“不当创新、不当交易、不当激励、不当收费”专项治理工作的通知》（银监办发〔2017〕53号）、《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》(银监发〔2017〕4号)、《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》(银监发〔2017〕5号)、《关于银行业风险防控工作的指导意见》(银监发〔2017〕6号)、《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》(银监发﹝2017﹞7号)等多项政策文件。
此外，5月3日，财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委，又再次联合出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，该通知被业界认为是史上最严的关于控制地方政府债务与风险的政策，再次重申2015年1月1日后融资平台公司新增举债不属于政府债务，再次明确了地方举债融资边界，对于地方政府举债行为将实现跨部门联合监管。
在史上最严监管风暴正在席卷和影响整个投融资市场，甚至随着后续行业细分和风险细化政策的不断密集出台、政策更新周期时间不断加快、政策要求贯彻执行和多管齐下的监管措施更加严格的情况下，更有愈演愈烈之趋势，在这种前所未有、史上空前的政策收紧形势下，政府的融资平台如何融资、政府与社会资本方如何合作、健全规范的地方政府举债融资机制边界应该如何甄别和把握、金融与非金融机构下一步工作到底如何做等棘手、重点问题和困惑骤然涌上心头、无所适从，亟待合法合规且科学有效的解决措施和具体路径。
鉴于此，为了帮助政府有关部门、企业、金融机构及投资类企业学习掌握投融资体制改革意见、PPP模式融资工具和政府性产业基金和PPP模式在片区开发中的应用，精准把握诸多新监管措施所带来的要求和风险，《中国招标》周刊社决定举办“新政策形势下PPP项目融资、PPP落地实施方案、产业基金和PPP模式在片区开发运用实战专题培训班”，现将有关事项通知如下：
一、培训内容
（一）相关政策解读
1、《关于深化投融资体制改革的意见》要点解读
2、财政部《政府投资基金暂行管理办法》及发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》解读及区别要点解读
3、财预[2016]175号、银监发〔2017〕6号、六部委《关进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等文件对PPP、平台公司融资、产业基金运作等带来的影响
4、投融资体制改革其他相关政策要点解读
（二）投融资体制改革背景下对PPP项目融资带来的影响
1、PPP 融资结构分析
2、PPP模式融资框架
3、PPP项目融资需要解决的核心问题
4、多元金融工具组合下PPP项目融资结构设计
5、投融资体制改革背景下PPP项目新型融资模式
（三）化解PPP项目“融资难”分析及PPP案例分享
2、PPP项目风险类型及控制措施
3、有限追索项目融资的特征和程序
4、项目融资的风险分摊与信用保证结构
5、运用产业基金、银行贷款、发行债券等金融工具推进建立多元化及可持续PPP项目资金保障机制实施方案及案例剖析。
（四）政府性产业基金（包括引导基金）运作模式
1、政府性产业投资基金概述
2、政府性产业基金募集程序、渠道、技巧及应注意问题
3、政府性产业基金收益分配方式和激励机制设计
4、政府性产业基金运营及管理
5、融资平台发起的基金示例
6、政府引导基金典型案例分析
（五）产业投资基金参与PPP项目的运作及案例
1、产业投资基金参与PPP项目公司运作架构分析；
2、产业投资基金投资PPP项目的选择标准建议；
3、新形势下产业基金介入PPP项目的方式及优势分析；
4、产业基金期限与PPP项目期限错配的问题和解决思路;
5、增信主体缺失的问题和解决思路;
6、资金成本偏高及合作方出资比例冲突的解决思路；
7、PPP基金的同质性与PPP产业多样性之间存在矛盾及解决思路;
8、PPP项目债务融资困境及通过基金模式解决的思路；
9、PPP收益交易结构分析、融资难点及应对措施；
10、商业银行等金融机构作为优先级LP与劣后级LP出资的杠杆比及运作方式；
11、产业投资基金非标转标准化退出PPP项目的方式及案例解析（以资产证劵化为主）；
12、金融机构解决央企等产业资本投资PPP项目并表问题的方式；
13、产业投资基金以股权或债权介入PPP项目公司方式比较及案例分享；
14、政府PPP引导基金与城市（产业）发展基金的区别；
15、金融机构作为配资方参与PPP项目的角色转变。
（六）产业投资基金参与土地一级开发项目的创新模式实务及案例
1、土储新政（财综[2016]4号）解读
2、土储新政后的土储基金模式实务及案例
（七）PPP模式在片区开发中的应用
1、PPP模式在片区开发中的可行性和必要性；
2、PPP模式在片区开中政府与社会资本方的职责分工与资源配置问题；
3、PPP模式参与片区开发的开发模式解析；
4、片区开发的土地规划和配置问题；
5、片区开发中投融资体系搭建与融资方案设计；
6、PPP模式+PPP产业基金模式在片区开发中的应用；
7、PPP模式在片区开发中应用的主要风险及控制解析；
8、典型案例解析。
（八）PPP项目全过程操作政策依据及实务技巧
1、PPP基本理念与操作程序要点
2、PPP项目实施基本问题与过程控制实务
（九）融资平台转型及建设项目财务管理相关制度解读
1、融资平台以政府信用为基础的债务融资模式与前景分析；
2、在新规下以项目价值为基础的资本运作模式解析；
3、投融资平台转型路径；
4、融资平台参与PPP应符合标准及优势条件；
5、融资平台作为劣后级LP产业基金的运作模式。
6、《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》及建设项目财务管理相关制度解读。
（十）PPP实施方案与项目合同起草核心利益保护与争议问题解决
1、PPP实施方案中相关利益方的具体利益保护
2、PPP实施方案中相关风险预防及其具体的管控措施
3、PPP实施过程中的关键节点设置及进度安排与管理
4、PPP项目合同起草时双方主要的焦点问题及其解决办法
5、PPP项目合同中双方风险及其利益边界厘清与权限设置
6、PPP实施方案和项目合同在规范化PPP操作中的意义
（十一）PPP项目实践中存在的关键问题梳理及解决
1、PPP实践中存在的问题汇总与梳理
2、土地的合法使用和所有权问题
3、项目公司是否对资产享有所有权问题
4、PPP项目公司成立前后相关费用的财务处理与承担方归置
5、PPP核价体系中不包括建设期融资成本
6、PPP投融资策略中的债权融资、股权融资、混合融资
7、 PPP项目案例介绍
（十二）PPP项目甄别与物有所值评价、财政承受能力论证标准与方法
1、PPP的风险识别、评估、管理标准与方法
2、实施PPP项目的重要评估要素
3、PPP项目实施的程序设置及具体环节的工作内容
4、PPP项目物有所值评价体系建立背景及其具体公式的解读与选择技巧
5、PPP项目物有所值评价的内容和指标体系，以及基于战略、经济、财务、商业及管理等五大维度的物有所值评价分析框架
6、PPP项目可行性（Viability）、需求性(Desirability)和可实现性（Achievability）物有所值定性评价方法及案例
7、PPP项目公共部门比较基准（PSC）、竞争性中立成本（Competitive Neutrality）、转移风险成本(Transferred Risk)和保留风险成本(Retained Risk)等定量分析方法及案例应用
8、PPP项目识别、决策、采购及实施不同阶段物有所值评价重点、方法、指标及案例剖析
9、财政承受能力评价解析。结合具体项目案例，对PPP项目全生命周期各阶段财政支出责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等的认定、测算方法及评价报告的编写。
二、主讲人员
拟邀请国家发展改革委宏观院、财政部财科所、中国银行间交易商协会、商业银行、证券公司、私募基金创始人等专家讲课，并安排交流研讨。
三、参会人员
各地方政府部门（财政、发改、金融、建设、市政、水务、交通、环保、农业、产业园区等部门）相关负责人；地方政府融资平台公司（城投、建投、交投、文投、产投、水投、国有资产运营公司、国有资本经营中心等）、 证券公司、商业银行、借贷公司、基金公司、担保公司、评级公司、会计师事务所、律师事务所等单位的主管人员。
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