《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》的建议
杨晓敏 国信招标集团股份有限公司 国信研究院副院长
国务院法制办发布条例，是贯彻落实国务院关于加快推进政府和社会资本合作立法的部署和要求的具体体现，是国务院通过法律形式对政府和社会资本合作进行顶层设计和规范管理。通过立法，要求政府依法履职，社会资本依法经营。条例在各部委的管理规定和指南的基础上，以引导规范为宗旨，以问题为导向，明确了很多前期模棱两可的地方，对政府和社会资本合作项目有很大的指导和规范作用，以下是个人看法。
第一、条例明确了政府和社会资本合作的范围，即基础设施与公共服务。条列明确提出是基础设施和公共服务领域的社会资本合作，通过界定范围，进一步避免了合作项目范围泛化倾向，厘清了社会上有些人认为的什么领域都可以搞政府和社会资本合作的错误认识。同时从法律层面明确了社会资本方的责任，即社会资本负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，第一次明确把BT模式排除在政府与社会资本合作模式范围之外。
第三、对合作期限给出明确要求。合作期限对政府和社会资本来说都非常重要，但是部位相关文件并未明确给出合作期限，条例明确提出“合作项目期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10年，最长不超过30年”。通过明确合作期限，确保政府和社会资本长期合作。
第四、明确了社会资本的收益调整。条例明确提出“合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整”。这样明确提出以项目运营绩效来进行收益调整我认为是合适的，既包含绩效因素也包含运营因素。有方向、有约束、有灵活性。
第五、明确了社会资本比较关心的项目公司股权变更。条例明确规定“建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权”，“运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权”。明确了股权在建设期不能变更，运营期可以变更，但需要履行相关程序。政府和社会资本合作期限较长，难免有股权变更的需求，条例从变更程序和变更时限上均做了明确要求，为地方政府实施起到了具体指导作用。
但是，我觉得条例有些方面还需要进一步完善，主要包括以下几点：
第一，建议对建设程序做明确要求。从这三年的实践来看，很多政府与社会资本合作项目对建设程序重视不够，很多项目先做实施方案，再做可研报告，明显前期论证不足。这样形成的现象就是只要有社会资本愿意干，项目就能上，违背了真正意义上的“基础设施和公共服务项目”建设的必要性。在条例的说明中也提到了目前存在的问题是项目决策不够严谨，而在条例中对这一点问题没有提出特别明确的应对措施，我认为应该对项目的各项建设程序的审批提出明确要求，规范审批。严格按照建设程序办事，是科学合理决策的基础，也是实施政府和社会资本合作项目的前提。（建议对第二十二条进行修改）
第二，条例征求意见稿对后期经营及绩效考核方面的具体要求不足。目前实践中，很多项目对于社会资本的绩效考核走过场，合同确定的考核指标过低，考核程序简单，绩效考核变成了及时把建设成本支付给社会资本的一种手段。政府和社会资本合作项目合作周期长，真正体现项目是否成功，应该是看项目是否达到预定的建设和服务目标。项目经营和绩效考核是政府和社会资本合作的重点，是保证项目可持续性的重要手段，是项目可持续的核心。绩效考核因项目而异，从法律角度明确具体考核标准有一定难度，建议法制办在征求社会各界意见的基础上，增加绩效考核的法律责任，并把绩效考核和监督结合起来。
第三，建议建立对各级政府的监督机制。政府与社会资本合作项目的主导是各级政府，项目又是基础设施和公共服务类，这类项目的责任人应该是政府，所以政府主的项目计划、项目决策应该由上级政府对其进行监督。严格的监督机制是PPP项目跑偏的有效管理方式。
第四，充分理解项目的杠杆，有利于条例的完善。PPP模式实际上是把政府的短期支付义务放到长期，也就是短期内项目采用了杠杆。政府选定社会资本开始实施项目后，这类项目的投资乘数是一般政府直接投资的3-5倍，对经济带动和刺激作用很大，包括对金融行业、建设和与建设有关的各行各业。
第五，建议对于社会资本的选择做进一步的研究。
条例对社会资本的选择方式做了明确约定，对于社会上简称的“两标并一标”未作明确认可，但从形式上基本是认可的。在实践中，如果按照可研报告批复进行招标，建设阶段利润还是比较大。应该通过对社会资本的选择方式上进一步约定，避免暴利，避免较大风险，做到双方互惠惠利，可持续。