（一）PPP的基本运作模式
PPP是在BOT理念的基础上进一步优化而衍生出来的。如果从广义上来讲，BOT也属于PPP的一种形式。BOT的基本模式是政府为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由本国或外国公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。了解这二者之间的异同，有利于深化对PPP模式的认识。
（二）从BOT与PPP模式的异同深化对PPP模式运作过程的认识
1、BOT与PPP的共同点
①这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。融资人是指为开发、建设和经营某项工程而专门成立的经济实体，如项目公司。出资人是指为该项目提供直接或间接融资的政府、企业、个人或银团组织等。担保人是指为项目融资人提供融资担保的组织或个人，也可以是政府。
②两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。一般情况下，政府通过签订特许权协议，由私人企业建设、经营、维护和管理，并由私人企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务。
③两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。
2、BOT与PPP的区别
①组织机构设置不同
以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的。
在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角色的参与各方都有各自的利益目标——自身利益最大化，这使得他们之间很容易产生利益冲突。由于BOT模式缺乏协调机制，参与各方之间存在信息不对称。博弈各方在各自利益最大化的驱使下，最终达到“纳什均衡”，其中一方利益达到最大化是以牺牲其它参与方的利益为代价的，其社会总收益不是最大的。PPP模式是一个完整的项目融资概念，是在传统模式基础上对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
在组织机构中，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕累托”最优，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
综上所述，PPP模式是建立在公共部门和私人企业之间相互合作和交流的基础之上的“共赢”，避免了BOT模式由于缺乏相互沟通协调而造成的项目前期工作周期过长的问题，也解决了项目全部风险由私人企业承担而造成的融资困难问题，公共部门、社会资本合作各方可以达到互利的长期目标，实现共赢，能创造更多的社会效益，更好地为社会和公众服务。
②运行程序不同
BOT模式运行程序包括：招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。而PPP模式运行程序包括：选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理等环节。
从运行程序的角度来看，两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始终参入其中，而在BOT模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常较弱。
运作模式：关于PPP实施模式问题。一是关于新建项目，根据发改委《指导意见》，要划分经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，分别通过政府授予特许经营权、授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股和政府购买服务的方式，推动PPP项目，具体可以采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有-运营-移交（BOOT）和建设-拥有-运营（BOO）等模式。二是关于存量项目，财政部《操作指南》规定可以采取转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等模式，将原来的政府通过贷款形成的可收费的项目，转让给民营部门经营，到期后再转让给政府，从而引入社会资本参与存量项目的运营和改造。参照这一原则，有关专家提出对于没有使用者付费的项目，例如环城路等，也可以将原有的BT项目转换成BRT（建设-维护-转移），通过政府支付维护费，保证私营部门的收益，同时激励私营部门提高前期项目的质量，降低后期维护成本，以提高收益。此种做法还有助于将原来BT项目需要3年换完的债务，拉长到30年，从而降低每年财政支出压力，控制政府的债务规模。
除了BOT外，还有几个相关名词需要清楚：
BT（BuildTransfer）即建设-移交：指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。
TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让－经营－转让模式：是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。
TBT模式：TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：ZF通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，ZF从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给ZF。实质上，是ZF将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。
（三）各类型机构在PPP模式中的参与情况
1、实业资本：实业资本主要是做发起投资人，筛选项目，和政府谈合作、招投标、也是PPP风险的主要承担者。他们可以直接和政府签订框架合作协议，成立项目公司，或者发起PPP产业基金对项目公司进行股权投资，负责项目运作。
从已签约项目看，污水、新城及园区建设、交通等是实业资本参与比较多的项目，从签约主体类型看，央企子公司、上市央企、上市民企占了绝大部分。像中信地产、中铁股份、中国铁建、中国建筑、光大国际等，还有地方国企绿地集团。在专业领域比较出色的北京桑德、中信水务、深圳水务签约项目也比较多。
2、金融机构：金融机构参与PPP项目，可以作为社会资本直接投资，也可以作为资金提供方参与项目。如果作为社会资本直接参与模式，金融机构可以联合有运营能力的社会资本，和政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。如果作为资金的提供方，金融机构可以为其他社会资本方或者项目公司提供融资，间接参与PPP项目。
（四）六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》解读
经国务院常务会议2015年4月21日审议通过，国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行于4月25日联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称 “办法”)，自2015年6月1日起施行,这是PPP领域的重要法律文件。
1、适用范围办法第二条规定，“特许经营管理办法的适用范围是境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动”。
2、特许经营的定义相比PPP法律文件，办法对“特许经营”的定义更强调政府在特许经营活动中的授权，行政色彩较重。同时，定义中明确了特许经营的核心是“特许经营者提供公共产品和公共服务”，与财政部PPP法律文件中强调PPP行为的实质是政府采购公共服务的观点类似。
3、特许经营的具体方式办法第五条对基础设施和公用事业特许经营可以采取的方式作了详细的说明：
第一种方式：“在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。”
第二种方式：“在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。”
第三种方式：“特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营。”
可以看出，前两种方式的区别是项目完成建设或改扩建后，产权是否由特许经营者所有。在此前实施的PPP项目中，通常不对这两种方式做严格区分，也很少在BOT项目中明确项目产权是否由特许经营者所有，而是概括认为在BOT项目中由特许经营者投资建设的项目部分自然由特许经营者所有，即通常将BOT和BOOT混同为一个概念。此次办法对两个概念作出明确区分，可能是考虑到部分特许经营BOT项目中的资产所有权由政府方持有较为妥当或是资产所有权由特许经营方持有存在障碍，可能有利于区分解决部分项目中实操问题，属于值得肯定的探索。但如要充分发挥这两种方式各自的作用，还需分别明确各种方式适用的项目特点及操作区别。
对于第三种方式，我们理解属于BTO的模式，此种方式在实际操作中有所采用，但并未在PPP法律文件中明确提及，也属于一种PPP运行方式的总结创新。此种方式的确可以解决一些BOT项目中投资人资金回收期过长、以及权属责任和运营责任不好区分的问题，但由于办法并未对投资者在移交政府时政府支付资金的方式和期间作出规定，担心该种方式存在被滥用的风险，即造成大量的BT项目出现，从而违背了PPP模式重投资、也重公共产品和服务提供的原则。相关部门应进一步对该种方式的适用条件及操作限制加以明确。
4、特许经营期限：办法中明确约定了对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，可约定超过30年规定的特许经营期限。此规定突破了126号令中关于30年期限的限定，也突破了财政部PPP法律文件中关于BOT项目20-30年的限定，一定程度上提升了PPP项目的操作的灵活性，给予了政府部门及特许经营者更大的运作空间。
5、基础设施和公用事业特许经营项目的流程。办法中对特许经营项目操作流程的规定与PPP法律文件中关于PPP项目的操作流程的规定十分类似，概括为：实施方案的编制→实施方案的审查(可行性评估)→选择特许经营者→签订特许经营协议→特许经营协议的履行(监督管理、监测分析、绩效评价)→特许经营协议变更和终止(性能测试、评估、移交、接管、验收)。与建设部126号令相比,增加了项目实施方案编制和审批的部分，丰富充实了项目准备阶段的内容，使特许经营项目的实施更具科学性和操作性。
操作流程部分还有以下问题有待进一步明确：
(1)对于特许经营方案的审批，该办法提出了对特许经营实施方案进行可行性评估，属于创新之处，但是未规定可行性评估具体的实施程序，对于如何操作、以及如何与财政可承受能力评估和物有所值评价相衔接，还需进一步的操作细则加以明确。
(2)关于特许经营者的选择，办法第15条规定通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者，但是具体的适用法律体系并未明确。此前财政部PPP法律文件和发改委PPP法律文件就此问题的规定也存在一定的冲突，财政部偏重适用政府采购法体系，发改委则同时提出了《招标投标法》、《政府采购法》两个体系，在办法中，并未就此问题进行进一步的明确和澄清。
(3)对于特许经营协议履行中特许经营方的付费方式：
非经营性项目：办法第19条规定分为使用者付费和可行性缺口补助两种形式，但并未提及政府付费方式，是否可以理解为完全采用政府付费方式的非经营性项目不属于特许经营的范畴?这样可能会限制特许经营在非经营性项目中的适用。
固定回报：关于付费方式，该办法第21条还提出，特许经营项目中政府不得承诺固定投资回报。“固定投资回报”的概念由国务院六部委在清理和纠正保证外方投资固定回报项目时提出，该概念的内涵和具体形式一直在理论界和业界存在很大的争议，考虑到特许经营项目的特殊性，在风险分配设计中政府方通常需要对项目最低需求作出保证，也可能会体现为在不同供应量时的阶梯价格，而此种保证是否属于“固定投资回报”的范畴呢?建议进一步明确“固定投资回报”的内涵和具体形式，以避免在项目操作时过多的限制政府和特许经营者的项目操作弹性，阻碍特许经营项目的推行。
土地开发经营权益：办法中同样提及了由政府对特许经营项目提供的可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益，然而，相关的其他开发经营权益是否包含土地开发经营权益？一直是PPP项目实践操作中的焦点问题。根据目前的土地管理相关法律法规及财政管理政策，经营性土地使用权不能通过直接授予的方式捆绑于特许经营项目，土地使用权转让的收益，政府也不能与特许经营者直接分享。这是需要厘清的政策红线，否则实践中将土地开发经营权益捆绑于特许经营项目将存在合规性风险。
（五）PPP模式运作案例分析
1、北京地铁4号线
在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由ZF投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。ZF部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,ZF将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分ZF投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金(为简便起见,其后在执行过程中采用了固定租金方式)的形式令ZF投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给ZF或续签经营合同。
2、深圳地铁4号线
3、鸟巢
（待续）
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