发展PPP,如何正确应对财政10%支出极限


来自:PPP操作实务     发表于:2017-09-04 13:17:27     浏览:607次

随着国家政策的助推、地方政府大力响应,PPP在我国快速发展截至2017年6月末,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库信息显示:全国入库项共计13,554个,累计投资额16.3万亿元目前,PPP的发展对解决地方政府债务、促进改革已发挥了一定的作用,但实践中仍存在一些困惑和挑战,阻碍着PPP模式的发展为规范PPP项目的实施,PPP的物有所值评价与财政承受能力论证作为项目能否采用PPP模式的决策依据。

2015年,财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。随着时间的推移,PPP快速发展,在实践过程中,我们发现10%支出红线看起来越来越像一把双刃剑,一方面制约了PPP的进一步发展,另一方面为地方政府防范债务风险撑起了保护伞。

首先,我们不得不肯定PPP项目财政承受能力论证的必要性,在PPP推进的试行阶段,目前10%的红线更多的是防范风险的,而非刻意约束PPP项目的推广实施,因此,我们要正确理解10%红线的重要内涵。

如何正确理解财政10%支出极限需从政府的收支结构说起,研究我国政府的收支结构不仅可以了解政府的资金来源,为政府正确的防范地方债务风险起到积极作用;还能为我们在不超出当地政府财力的同时促进PPP的健康发展。

根据《中华人民共和国与算法》第五条:预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

第十条国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。

第二十七条,一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。

根据《中华人民共和国预算实施条例》第十条,预算法第十九条第三款所称"经济建设支出",包括用于经济建设的基本建设投资支出,支持企业的挖潜改造支出,拨付的企业流动资金支出,拨付的生产性贷款贴息支出,专项建设基金支出,支持农业生产支出以及其他经济建设支出。

根据2017年政府收支分类科目,一般公共预算收入包括税收收入、非税收入、债务收入、转移性收入。

直观起见,将上部分一般公共预算收入明细汇总成如下表格:

税收收入

-

非税收入

专项收入

-

行政事业性收费收入

罚没收入

国有资本经营收入

国有资源(资产)有偿使用收入

捐赠收入

政府住房基金收入

其他收入

债务收入

-

转移性收入

返还性收入


一般性转移支付收入

专项转移支付收入

上解收入

上年结余收入

调入资金

从预算稳定调节基金调入一般公共预算

从政府基金预算调入一般公共预算

从国有资本经营调入一般公共预算

从其他资金调入一般公共预算

债务转贷收入

-

接受其他地区援助收入

其中非税收入包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入等。

转移性收入包括返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金等。

调入资金又包括从预算稳定调节基金调入一般公共预算、从政府基金预算调入一般公共预算、从国有资本经营调入一般公共预算、从其他资金调入一般公共预算。

由此可见,政府基金预算收入、国有资本经营收入可纳入一般公共预算收入。

预算的意义在于以收定支,根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》国发〔2014〕45号:明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围,建立定位清晰、分工明确的政府预算体系,政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制,加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。加强社会保险基金预算管理,做好基金结余的保值增值,在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

根据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知(财金[2016]90号)第八条:对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。

根据《国土资源部 财政部关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》国土资函〔2017〕63号,进一步推进财政资金统筹使用,加大政府性基金预算转列一般公共预算力度,从2017年1月1日起,新增建设用地土地有偿使用费(以下简称“新增费”)由政府性基金预算调整转列为一般公共预算。

因此,在进行财政承受能力论证时,我们应适当地根据当地政府的各收入明细实际情况进行财政预测,进行一般公共预算支出预测时,应当考虑纳入一般公共预算的基金预算,在历史数据充分的前提下,尽可能提高预测的准确性。

诚然,我们知道PPP是一项积极财政政策,但是积极财政政策是有度的因此,PPP制度设计中,10%的总量控制政策作为一个安全阀不宜轻易去突破,把控风险,合理应对,充分挖掘健康发展PPP的可用空间

因此我们要加强和细化财政承受能力论证工作。“财承”承担着防范财政金融风险的重任,因此无论哪种付费机制的项目,它都不可或缺,是一项必须要做实、做细、做好的工作。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知财金[2015]21号第二十三条财政部门(或PPP中心)识别和测算单个项目的财政支出责任后,汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目,进行财政承受能力评估。第二十四条财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任,评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响行业和领域均衡性评估,是根据PPP模式适用的行业和领域范围,以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求,平衡不同行业和领域PPP项目,防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

加强PPP项目的财政承受能力论证工作,合理预测可在符合政策方向和相关规定的前提下,充分利用有限的资源,统筹用于支持PPP项目的政府性基金,进而更准确地预测本级政府的一般公共预算支出,在不突破极限的前提下,促进PPP健康发展

                                   










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