近年来，我国加强了对地方政府债务融资管理及相应风险的制度建设，在法规、政策和市场力量的约束下，地方政府及其融资平台债务在公共基础设施建设中的地位出现了明显下降，社会资本在公共基础设施建设中开始发挥举足轻重的作用。一种新的融资模式——PPP在公共基础建设领域发展壮大并被寄予厚望。优秀的律师不仅要深耕传统业务更要随时跟进社会大趋势、创新法律产品，同时服务国家战略。PPP的发展对于我国律师而言，既是机遇也是挑战。
PPP指的是Public-Private-Partnership，即政府和社会资本合作模式，于20世纪90年代源于英国。政府大力推广政府与社会资本合作模式，明确鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。为加大城市基础设施的投资建设，实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能，国务院、财政部和国家发改委于2014年下半年至2015年期间密集发文，PPP 模式在中国迎来新的发展浪潮。2015年5月，国务院办公厅转发财政部、国家发改委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，成为中央政府层面统领PPP工作的重要政策依据。
合作伙伴关系是PPP的基础，公共部门和私营机构整合资源、共享收益，同时也共担风险。PPP的优点体现在：更高的经济效率、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资提高公共部门和私营机构的财务稳健性、公共服务品质得到改善等等。虽然PPP的上述优势得到市场的一致认可，但是实践过程中的挑战与困难也很显著：私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性等等。
PPP实际落地与操作过程中，由于项目参与主体众多，法律关系交易结构复杂，涉及投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类，因此，就PPP的多环节、多程序和多细节的法律及政策内容，PPP法律实务及律师工作的探讨非常重要。
一、积极推进我国PPP立法进程
（一）
我国PPP立法现状
（二）
国外PPP立法经验与启示
英国是较早采用PPP模式的国家，主要是私人融资计划（PFI），1992年开始最早运用于中央政府层面，后来发展到地方政府和国民医疗服务（National Health Service）。英国财政部是PPP的主管部门，其没有针对PPP制定专门的法律，而是通过相关的公共采购法律以及财政部政策对PPP进行调整，同时，财政部下属的英国基础设施局（IUK）全面负责PPP工作。历经PFI阶段后，英国于2012年推出PF2模式，在该模式下，政府持有一定的股权作为项目公司小股东参与投资；PF2模式鼓励政府进行集中采购，项目招标时间不超过18个月；另外，透明度大大提高，例如要求社会资本公开项目收益信息。
加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一，在加拿大的PPP模式中，社会资本负责PPP项目设计、建造、运营和维护的全过程，避免由不同投资人负责单一阶段带来的风险和责任推诿；政府在项目建设完成前不承担支付责任，支付阶段延伸至项目整个生命周期，同时，支付的前提是社会资本提供的服务达到事先约定的标准。加拿大组建了国家PPP中心，性质上属于国有公司，由加拿大联邦政府所有，采取完全的商业模式运作，既负责推广及宣传，也负责具体PPP项目的开发实施，同时也进行审核及制定管理政策。
国外的立法经验不仅能为我国政策制定者所借鉴，律师也应当了解国外PPP项目运作的成功案例，在为PPP项目提供法律服务的过程中，对于交易结构拓宽思路，对于法律风险全面审核。
二、PPP项目中的法律关系
（一）
主要参与方
1
政府
签订PPP合同的政府，应当是具有相应行政权力的政府或其授权的实施机构。合同中应当明确政府主体的名称、住所、法定代表人等基本情况；以及政府出现机构调整时的承继方式。
2
社会资本
社会资本指的是依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外资企业等。财金[2014]113号文规定，本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本虽然是投资方，但是通常不会直接作为PPP项目的实施主体，一般会针对具体项目成立专门的项目公司，由项目公司自主运营、自负盈亏，政府在项目公司中的持股比例原则上低于50%。
3
融资方
PPP项目的融资方通常有商业银行出口信贷机构、多边金融机构以及非银行金融机构，融资方可以是一家金融机构，也可以是由多家金融机构组成的联合体。
4
承包商
和
分包商
在PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响项目工程成败的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力，在很大程度上影响融资人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得融资的重要因素。
5
保险公司
PPP项目通常生命周期长、规模大，在建设和运营期间都会面临诸多风险，因此项目公司及其承包商、分包商、供应商等，通常会就起面临的各类风险进行投保，此时对保险公司的资信要求也会非常高。
6
专业咨询
机构
咨询机构通常了解国家政策动向、积累项目经验，针对PPP项目的全业务流程进行跟踪和指导，协调政府部门、社会资本和其他参与方之间的关系。
7
律所、审计、金融评级等中介机构
在PPP项目的生命周期中，每一个阶段都需要律师、审计金融、评级等中介机构的参与，全程为各方提供专业服务。
实际上，律师作为法律服务者，在PPP项目的任何阶段以及针对任何参与方都可以发挥特长，但是PPP项目在我国刚刚起步发展，一名好的律师更应用发展的眼光看待此机遇，既要与PPP项目的各个参与方保持好的合作关系，更要培养自己可以全程跟进和服务PPP项目的能力。
三、PPP项目的法律操作实务
根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》[财金（2014）113号]，我们从PPP项目各个不同阶段的律师工作入手，介绍一下法律实务情况。
（一）
项目筹备阶段
项目筹备阶段主要是通过法律尽职调查，配合政府筛选可以采用PPP模式的项目，随后参与PPP项目招投标准备工作，配合政府及相关专业咨询服务机构共同探讨、设计PPP项目运作方案，就PPP项目投融资、交易结构、运作方式等方案的合法性、可行性等出具法律风险分析及法律意见。
在项目筹备的阶段，大多数律师将自己的角色定位成协助政府把控项目风险的角色，法律尽职调查的重点也是针对社会资本方。实际上，在市场竞争的环境下，社会资本经过多轮比较及竞争，通常资信良好，然而由于政府方在PPP项目中既是行政主体又是市场主体，反而在确定项目实施范围及边界条件时容易出现问题。以澳大利亚为例，由于前期PPP项目筹备方案的具体运作方式没有经过谨慎的可行性合法性研究，后期经营阶段涉诉导致地方政府破产的案例举不胜数。因此，这个阶段中，律师的尽职调查工作应该是双向的、全面的，既要明确政府的职责和权限，预防政府违约风险；也要审慎调查其他项目参与方的资信、经营以及经验情况。
项目筹备阶段，律师的主要工作内容：
1
确定PPP项目的运作范围、边界条件及运作方式。例如：运作方式包括但不限于委托运营、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、改建-运营-移交。
2
确定具体的交易结构，包括项目公司的股权设置、项目投融资相关安排、回报机制的确定、其他相关配套方案或者政策安排。
3
确定采购方式，例如：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商等。
4
主要合同体系的设定，要根据具体的项目情况，预先设定相关合同，包括PPP合同、股东协议、融资合同、工程承包合同、运营合同、原材料供应合同等。
5
最终方案论证，PPP最终方案需要报财政部门进行物有所值论证、财政承受能力论证等。
(二）
项目采购阶段
在项目采购阶段，政府部门的主要工作时根据之前政府审批通过的PPP项目方案，按照方案确定的采购程序依法组织采购并组建评审小组，对社会资本方的响应文件进行评审，并于社会资本方进行谈判，经公示期满 且政府审核同意后，政府与社会资本方签署项目合同。该阶段中，律师的法律支持除了商业上的谈判外，还要对未来项目实施方式、项目公司的股权结构设置、风险分配条款、预期回报安排、未来退出机制的安排、争议解决方式等等。
（三）
项目执行阶段
1
成立项目公司
根据PPP合同的规定，社会资本应当依法成立项目公司，由项目公司承继之前的项目合同，项目公司与项目其他参与方签订相关子合同，包括投融资合同、工程建设合同、采购合同等，项目公司具体履行项目投融资、建设、运营和维护职责。就项目公司设立时股权结构的设计，非诉律师应该审慎考虑发起人协议各方利益分配及经营过程中的风险分担问题。
2
项目公司融资管理
项目公司成立后，应及时开展融资方案设计、相关金融机构的接洽、融资合同的签订、融资交割等相关工作。项目公司的融资方式呈现多元化的趋势，从最开始的股东股权投资，到随后的银行贷款、企业债、公司债、项目收益债、资产证券化等各种债务融资工具。涉及具体融资方式时，均需要律师协助参与，涉及融资模式、交易结构、尽职调查、起草合同文本、出具法律意见等等。
（四）
项目移交阶段
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