PPP项目中因银行借款发生的利息费用，在项目达到预定可使用状态之前发生的应予以资本化处理，达到预定可使用状态之后的应该进行费用化处理。
后补偿模式是指政府通过在项目的运营过程中支付运营补贴来对项目进行补偿。具体来讲，政府部门根据预测的客流量和实际票价为基础，核定项目公司的运营成本和收入，对项目产生的亏损进行补贴。在此模式下，需要制定一个运营期客流量增长的考核标准x%，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过了x%，则政府需要给予社会资本相应的补贴；若实际客流量比预测客流量增加的幅度超过了x%，则政府需要分享社会资本超额的收益。该预测客流量需要按特定的周期进行调整以保证测算的科学。
在资源补偿（RCP）项目中，如果以土地作为补偿资源，对于土地使用权的获取通常有两种方式，分别是土地与项目捆绑招标和将土地作价入股项目公司项目。
根据发改委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第一章第六条的规定，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年”。对于投资规模大、回收周期长的项目，可根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。根据财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）文件的规定，“政府和社会资本的合作期限原则上不低于10年”。综上所述，在实际操作中PPP项目的合作期应介于10到30年之间，并应综合考虑类似项目的实施经验、项目本身的经济特点、地方政府的财政承受能力和投资人的投资意愿等因素予以确定。
一种情形是直接或间接转让股权，如项目公司通过签署股权转让合同或协议出让自身股权，或项目公司的母公司的控股股东发生变更等；另外一种情形是并购、增发等其他方式导致的股权变更，如通过收购其他公司股份或增发新股的方式导致项目公司或其母公司的控股股东发生变更。除以上提到的两种股权变更的形式外，股权变更还可能包括附着在股份上的其他相关权益的变更、带有一定表决权或可以与股权进行转换的特殊债权的变更以及其他可能导致股权变更的事项。
PPP项目的股权变更主要包括以下两方面的考虑。从政府方的角度讲，希望可以限制PPP项目的股权变更，主要是为了避免在项目中引入不具备相应融资能力与技术管理水平的社会资本，导致项目服务质量的下降。从社会资本的角度讲，希望可以自由转让项目的股权，增加资金流动的灵活性，从而提高自有资金的收益率。PPP项目中股权变更措施的设置需要考虑这两方面的因素，做到保证项目顺利实施和保护投资人合理收益之间的平衡。
PPP项目中常见的股权变更限制措施为锁定期，在锁定期间内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生任何形式的股权变更。除锁定期外，政府方和社会资本还可在合同中约定其他股权变更的限制条款，如对受让方的融资、技术、管理或履约能力等方面的特殊要求。
锁定期的期限需要在综合考虑项目参与各方利益诉求的基础上根据项目的具体情况加以设定。如PPP项目的建设承包商一般希望在完成项目的设计、施工工作后能尽早进行股权转让退出项目，但项目的融资方或其他投资人则会要求建设承包商在工程缺陷责任期满前持股以确保工程的质量。综上，锁定期的确定都是为了确保社会资本在履行完其全部义务之前不得轻易退出项目。常见的锁定期是自合同生效日至项目开始运营日后的一定期限，比如2年，一般至少持续到项目缺陷责任期届满。
在PPP项目的锁定期内，存在某些例外情形，当这些情况发生时，可以允许发生股权的变更。如项目贷款人为履行本项目融资项下的担保而涉及的股权结构变更，或将项目公司及其母公司的股权转让给社会资本的关联公司。此外，如果政府参股了项目公司，政府转让其在项目公司内持有的股权不受上述股权变更的限制。
根据《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》和财政部下发的《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》中的相关规定：
（1）中央财政对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年。补助标准为直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元，对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励 10%。试点城市由省级财政、住房和城乡建设部门联合申报。同时，将对试点工作开展绩效评价，并根据绩效评价结果进行奖罚。评价结果好的项目将按中央财政补助资金基数的10%给予奖励；
（2）省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹，城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息；
（3）鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度；
（4）将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。
根据财政部2014年215号文第4条规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。鉴于特许经营项目大部分可以归入PPP项目，故对于PPP项目的招标采购方式，可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源5种方式。
公开招标在PPP项目采购中的局限主要表现在以下方面：
（1）适用范围上的局限。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、且采购中不作更改的项目。但多数PPP项目在采购过程中需通过不断协商才能最终确定合同各方的权利义务。
（2）招标时间上的局限。从项目审批到中标结果公布所需的时间较长，其中发出招标文件到投标截止日期有20天，签订合同时间为30天。
（3）招标程序的局限。公开招标中的招投标程序较为严格，缺少灵活性。如投标过程中，除需要澄清和说明的以外，不得修改招投标文件，投标文件的某个实质性要求不响应会导致投标无效。禁止就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判等。
“竞争性磋商”这一新生采购方式见于2014年12月31日发布的《政府竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号文）。根据规定，以下服务的项目可以采用竞争性磋商方式开展采购：
（1）政府购买服务；
（2）技术是复杂的或特殊的性质，不能确定具体的规格或具体要求；
（3）先计算出价格总额的；
（4）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；
（5）按照招投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
竞争性磋商用于PPP项目采购中主要有以下优势：
（1）采购实施所需时间短。根据《办法》规定，从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日，最短只需10日，澄清或修改的内容可能影响相应文件编制的，应在提交首次相应文件截止时间至少5日前提出。
（2）为合同调整预留了空间。根据《办法》规定，采购文件应包括“磋商过程中可能实质性变动的内容”、“在磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款”。
（3）可实施两阶段磋商。其中，在第一阶段，评审小组通过与社会资本进行多轮谈判，可实质性修改采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，并确定最终采购需求方案。在第二阶段，由评审小组对社会资本提交的最终相应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。
这个问题首先需要理解什么是收费机制，实际上，收费机制包括三类：
（1）完全依靠项目用户付费，如供水、燃气等；
（2）完全由政府支付服务费用，如市政道路、排水管网、生态环境治理等；
（3）部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性，如公共交通、轨道交通等。
不同的收费机制可以设计不同的PPP付费模式，详见下一问答。
唯一性条款即限制竞争约定，由于在使用者付费项目中项目公司的成本回收和收益取得与项目的使用者实际需求量（即市场风险）直接挂钩，为确保PPP项目能够顺利获得融资支持和合理回报，建议项目公司在 PPP 项目合同中增加唯一性条款，即要求政府承诺在一定期限内不在项目附近批准新建与本项目有竞争的项目。
超额利润限制条款即合理回报约定，是约束PPP 项目在市场超预期良好时，包括使用者需求激增或收费价格上涨，项目公司获得超预期回报甚至是暴利的情况。在这种情况下，建议政府方在PPP项目合同中约定超额利润限制条款，包括：约定投资回报率上限，超出上限的部分归政府所有；超额利润部分与项目公司分成等。与此同时，按照权利义务对等原则，PPP项目合同还会约定亏损补偿条款。
价格调整机制用于防范和规避PPP项目长期合作中的成本波动风险，一般包括以下四种机制，以下提到的价格为测算价格或影子价格，如涉及公众收费则需履行听证等调价程序：
(1)公式调整机制
当特定系数变动导致根据价格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时，将触发调价程序，按约定的幅度自动调整定价。常见的调价系数包括：消费者物价指数、生产者物价指数、劳动力市场指数、能源价格指数、原材料价格指数、利率变动、汇率变动、税率变动等。
(2)谈判调价机制
一些不可预见的因素可能现阶段无法穷尽和分析，参照约定的收益水平，在PPP项目合同中约定定期谈判周期，以达到价格调整预期。
(3)基准比价机制
定期将项目公司提供服务的定价与同类服务的市场价格进行对比，如发现差异，则项目公司与政府可以协商对PPP项目的价格进行调价。
(4)市场测试机制
在PPP项目合同约定的某一特定时间，对项目中某项特定服务在市场范围内重新进行采购，以更好地实现项目的物有所值。通过竞争性采购程序，政府和项目公司将可能会协商更换此部分服务的运营商或调整价格等。
但后两种调价机制通常适用于社会公共服务类项目，很少出现在公共交通或者公用设施项目中。
（1） 期限长。凡是10年以内的PPP项目普遍被看做不够诚心的PPP，所以PPP项目基本是10年起。而最新立法内部文件显示，PPP项目期限会是25年起。
（2） 现金流稳定。PPP项目主要集中在基础设施和公用事业领域，其现金流在完善的PPP协议框架下，体现为平稳的特点，因此与养老金、保险公司等的投资需求完美匹配，是较理想的配置型资产。
（3） 合作模式决定。PPP模式要求签协议钱就明确收费付费机制、预期收益水平等等条款，试图将风险进行有效分担和合理消化，以达到低风险的效果。低风险自然低收益，高风险和不确定性才是高收益，所以希望短期投机者请慎入PPP项目。
（4） 所有者性质决定。PPP模式在国内也是混合所有制的一种表现形式，因此在这个过程中必须设立相应的约束和监管机制，以防止国有资产流失和社会资本寻租套利。例如，土地一级开发项目不再是出让价格越高越好，而是通过锁定成本核算环节，让社会资本的收益限定在一个合理的区间内，而超出预期的溢价收入则通过收支两条线，用于社会发展。
（5） 国内现状决定。从目前国内推出PPP项目来看，绝大部分为微利项目，甚至很多项目还找不到成熟的盈利模式。因为国内尚处于城镇化建设进程中，很多项目都处于建设期，看不出培育运营期带来的效益，所以PPP项目在国内普遍被认为是原来短期BT稀释、拉长后的版本。个人认为，从现金流看是这样，但从PPP协议和监管措施上看，绝对不是政府推动PPP的本意，即使是拉长版，也希望是一个质量可靠长效的工程。
原来在国内盛行的BT、BOT等模式，只是PPP模式在国内发展的初级阶段，约定了风险的转移，却缺乏政府和社会资本双方深入的合作和风险分担意识，即没有契约精神和法制意识。
现阶段，国内推广的PPP模式强调政府和社会资本的风险分担、收益共享，通过资源整合、精诚合作，达到效率最大化。这也是法治社会发展的一般历程，从明确制约到人人自律，从双方对立到各方合作，从零和博弈到合作共赢。
在欧洲和美国，由于重商主义、市场经济发展较为充分，契约精神比较普遍，同时社会治理以法制为基础，数字化生存，因此PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善。PPP在西方的概念中是指Public-Private-Partnership（直译：公私伙伴关系），即公私合作的公共基础设施项目融资模式。
中国由于有着国企占主导的国情，PPP来到中国之后需要与国情相适应，Public一般指政府部门，但是Private指社会资本，官方有两个版本的定义，一是财政部2014年11月29日颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中第二条规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，二是发改委2014年12月2日颁布的 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件2 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中指出，“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。
同时，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对PPP进行了定义，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。
2014年9月23日，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）（以下简称《通知》）中指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
PPP带来的不只是社会资本，还包括出资方的知识技能、管理经验、创新能力、市场约束等“附加值”。在社会资本的催化之下，PPP项目往往更具效率。一是设计、建造、融资、运营、维护各环节捆绑(bundling)，通盘考虑带来的成本节约和效益提升;二是引入社会资本伴随而来的市场监督;三是公共部门提出要求、社会资本设法实现，公私双方各尽所能，风险和职能合理配置带来的服务质量改进;四是公私双方长期合作互动、互相学习带来的社会 管理模式的变革。
从国际经验看，PPP经常成为政府管理公共项目的有效手段。运用比较多的是医院、学校、监狱等。一般政府部门设定标准，私人部门负责实现，新西兰的Wiri监狱就是一个典型的例子。
2010年，政府决定在南奥克兰建一所能容纳1060名犯人的监狱，整个监狱的设计、建造、融资、运营全部由私人部门承担。该项目计划在2015年投入使用，运营期为25年。该项目最具创造性的是，政府将支付的费用与监狱服刑人员再犯罪率挂钩，若不能达到标准，则相应扣减付费。这一规定意味着，私人部门需要充分发挥创造性，使监狱的运营结果优于司法部下属的其他监狱，从而也为政府部门树立了一个标杆，有助于推动整个监狱系统的变革与进步。在这个案例中，PPP不仅解决了融资问题，还解决了管理问题。
过去的地方融资平台是政府信用担保，以融资主体为导向，忽视了项目本身的可行性。银行不是针对项目放款，而是看重了背后的政府无限担保，所以政府得以在一些不盈利的项目上获得信贷支持，进行大规模刺激。相比之下，PPP是项目导向，由专门的项目公司运营，政府和社会资本双方均承担有限责任，银行不会再无所顾忌的贷款，而要看项目资质，所以不会形成债务的无序扩张。
（1）公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域(国发[2014]60号)；
（2）PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设(发改投资[2014]2724号)。
PPP项目公司是为PPP项目的建设以及运营而专门设立的公司，由政府和社会投资者联合组成。PPP项目公司是PPP项目的实施者，从政府或授权机构获得建设和经营项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作。PPP项目公司正式注册成立后，负责整个项目的运作。项目特许期结束，经营权或所有权转移时，PPP项目公司清算并解散。在项目运作过程中，PPP项目公司的职能主要包括投标与谈判、项目开发、运营和移交、确保项目的服务质量等。以污水处理厂项目公司为例：项目公司对污水处理厂进行投融资、设计、建设，并在特许经营期内，按照特许权协议的条款对污水处理厂进行运营、维护和修理。在特许运营期结束后，项目公司将污水处理厂的资产移交给政府，并保证项目设施的性能符合协议中规定的性能标准。
由于PPP项目运作参与合作者众多、资金结构复杂、项目开发期较长、风险较大，因此在项目的全寿命期内都需要咨询公司的介入，指导项目的运作。
尤其是作为PPP项目的政府方顾问，在PPP项目中的主要工作包括组织尽职调查、设计基础设施PPP项目方案，设计项目交易结构和招商程序，设定边界条件、遴选标准等，建立财务模型并进行商业预测分析，编制招商文件，组织实施招标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序，参与商务谈判及协助签订项目特许经营协议等。
具体职能如下：
（1）提供政策咨询。由于项目的运作涉及国家的产业政策、行业政策、税收、金融等各方面的政策，咨询公司可以帮助PPP项目公司了解这些政策，并按照政策的要求设计项目框架，规避项目的政策风险。
（2）确定融资方案。合理的融资方案是项目成功的重要因素。咨询公司可以充分发挥自身的专业优势，依据其掌握的市场信息和融资经验，帮助PPP项目公司设计适合项目特点的最佳的融资计划，确定合理的融资结构。
（3）制定风险管理方案。在PPP模式下，项目面临的风险众多，咨询公司能够对项目全生命期内风险作出较为准确专业的判断，制定合理的风险分配方案，使项目的风险管理合理有效。
（4）协助选择合作伙伴。项目的建设需要有众多的合作伙伴参与，包括设计单位、建设单位、监理单位等等，咨询公司可以协助PPP项目公司选择信誉卓越、技术精专的合作伙伴，协助进行工程的合理安排，有效控制工程的进度、成本和质量。
（5）协助项目开发运营。咨询公司可以为PPP项目公司提供长期的市场分析和预测，设计规避市场风险的有效方案。项目开发运营过程中的相关报告、文件以及会议等等也都在咨询公司的协助下完成。
（6）出具文件。根据财政部《操作指南》：包括但不限于：项目实施方案、两个论证、PPP协议等等。
除了上述的利害关系者以外，设计单位、保险公司、运营公司、建设单位、材料供应商等也都在PPP模式运作过程中发挥者重要的作用，他们与PPP公司和各合作方的协调和密切配合是项目成功的重要因素。
项目投融资结构：项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
回报机制：使用者付费、可行性缺口补助、政府付费。
相关配套安排：项目以外相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务等。
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。(财金〔2014〕113号)
（1）项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
（2）项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
（3）相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
权利义务边界：项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
交易条件边界：合同期限、回报机制、收费定价调整机制和产出说明。
履约保障边界：强制保险方案、履约保函体系。
调整衔接边界：应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。(财金〔2014〕113号)
项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
履约管理——平等民事主体，仲裁或民事诉讼。
行政监管——行政复议或新郑诉讼。
公众监管——信息披露和公众参与。
政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构。
政府可指定相关机构作为政府出资人代表依法参股项目公司。
政府可以参股PPP项目公司；获取知情权，保障公众利益最大化。政府不控股项目公司，政府干预与项目具体运营。
政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。(发改投资[2014]2724号)
根据《甄别办法》第十一条的规定，财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中：
（1）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。
（2）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。
（3）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。
（4）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
由此可知，无论是政府的一般债务还是专项债务，其具有一个普遍特征是偿债来源主要依靠一般公共预算收入、依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入。也就是说，偿债主体是政府的债务才会被认为是政府债务。根据前面所述，PPP模式中的偿债来源而是项目本身在未来产生的收益，即“使用者付费”，只有在必要的时候，政府才会向社会资本支付一定的费用，即“政府付费”，因此PPP模式的主要偿债来源是项目本身的收益。因此，PPP模式本质上就不属于地方政府债务。
在实施PPP模式的过程中，势必会给合作的双方带来一定的风险。因为是一个长期的合作关系，涉及到双方的利益。在推进的过程中，如何来监督和管理，如何做到项目盈利而不暴利？另外，PPP是一个公共项目，所谓“公共”就是每个人都应该有知情权，但是有私营部门做了之后就看不到，因为他们的财务是保密的，这其中有没有暴利？这些都是风险，为此，要做好项目前期的预测和分析，把各种风险提前梳理，另外还需通过一些机制来保障。
当前在推广PPP过程中，没有一部PPP法规范相应的行为，所以应制定一部PPP法作为推广PPP的基本法律保障。不过，当前财政部已经将PPP纳入政府采购，并出台了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，这就必然会让《政府采购法》和《预算法》成为当前PPP推广的重要法律依据。
另外，财政部在2014年9月下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，是财政部力推PPP模式以来颁布的第一份正式文件。其中就明确了“风险由最适宜的一方来承担”，判断某方是否适宜，条件应包括“风险是否由最有能力以最小成本管理的一方承担”，以及“风险和收益相对等”和“风险有上限”的安排。还有2014年12月4日又发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，对PPP模式的适用范围、各环节的操作重点等内容进行了说明。依据《指南》，PPP模式适用范围广泛，且可选的项目运营模式多样，处于不同建设阶段城市基础设建设项目均可考虑实施。
市场经济就是一个契约经济，一旦签署了协议，必须按照合同法以及相关的法律来执行。要规避PPP带来的风险，就要搞好项目前期的预测和分析，把各种风险提前梳理。根据各自承担的法律契约，属于市场的，那就大家共同承担，属于管理层面的也分为政府管理和企业管理，把这些责任都分清楚。
依据(财金[2014]113号)和 (发改投资[2014]2724号-合同指南)依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。民营企业，国有企业，外国企业和外商投资企业。不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司除外）。已建立现代财政制度，实现市场化运营，承担政府债务已纳入政府财政预算，明确公告不再承担地方政府举债融资的融资平台公司，可作为社会资本参与当地PPP项目。
商业银行是PPP项目最重要的资金提供方，可以通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与PPP项目。
（1）资金融通。在PPP项目从设计、建设、运营的过程中，商业银行在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行审核的基础上，为项目公司提供资金融通服务，具体可以通过项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等，发展供应链金融，提供增值服务。
（2）投资银行业务。商业银行可以依托强大的销售能力参与PPP项目公司中短融票据、PPN等融资工具的承销发行。此外，商业银行还可以通过理财直接融资工具直接涉入PPP项目融资，这既能实现资产负债表外融资的目的，又能开发具有一定流动性、可市场估值、信息披露更加透明的金融工具，降低非标债权投资比率，或者利用产业基金、信托、资产管理、租赁等渠道，实现表内投资或表外理财资金对接PPP项目公司的融资需求。
（3）现金管理。PPP项目运营时间长，资金流量大，商业银行可在现金管理方面充分介入，为客户提供全方位服务。针对日常运营资金的管理，可提供资金结算网络、现金管理、资金监管、代发工资等服务;为提高闲置资金收益，还可提供协定存款、企业定制理财产品等服务。
（4）项目咨询服务。PPP项目涉及政府、社会资本、承包商等多个法律主体，PPP合同规范了项目设计、建设、运营、维护基础设施的过程，并明确规定了项目收益的分配、服务价格的制定和可能存在的政府补贴，商业银行可以凭借金融、会计、法律等方面的专业优势，为PPP项目参与方提供合同订立、现金流评估和项目运营等提供咨询服务。
（5）夹层融资。除了传统融资方式外，商业银行还可以积极探索项目夹层融资。夹层融资的风险和回报介于普通债务和股权融资之间，融资结构可根据不同项目的融资需求进行调整。对于融资者而言，夹层融资具有期限长、结构灵活、限制少和成本低等优点，对于投资者而言，夹层融资能够兼顾项目的安全性和收益性。
商业银行参与PPP项目，也面临着期限错配和信用风险，PPP项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域，融资周期较一般工商企业贷款更长，对于主要以中短期存款为负债来源的商业银行来说，存在期限错配的风险;PPP项目涉及地方政府、项目公司等多个主体，相关主体对于契约的遵守情况直接影响项目现金流、盈利能力和融资项目的信用风险。在实际操作中，商业银行往往也遇到有稳定收入和经营现金流的项目一般不需要通过PPP进行融资，而缺乏现金流的PPP融资项目商业银行又不会介入这一矛盾。
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间面临着很多风险，因此项目公司以及项目的社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商都有通过保险降低自身风险的需求，保险公司可以开发信用险种为PPP项目的履约风险和运营风险承保，增加PPP项目结构设计的灵活性，降低和转移PPP参与方的风险。
证券公司可以为PPP项目公司提供IPO保荐、并购融资、财务顾问、债券承销等投行业务，也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入。
信托公司参与PPP项目可以通过直接和间接两种模式。直接参与，即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营，通过项目分红收回投资。主要形式是发行产品期限较长的股权或债权信托计划，资金来源主要是银行、保险等机构资金;间接参与，即信托公司为PPP模式中的参与方融资，或者与其他社会资本作为联合体共同投资项目公司，采取明股实债的方式，在约定时间由其他社会资本回购股权退出。此外，信托公司还可以为PPP项目公司提供融资，通过过桥贷款、夹层融资等形式介入。
2014年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)签订合作框架协议，由五矿信托、沈抚新城管委会、中建一局共同注资成立项目公司，注册资本10亿，其中五矿信托为项目公司控股方，投资标的为包括河道治理、土地平整、环境绿化等在内的综合性片区建设项目。政府按约定承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不对债务进行兜底。
在该合作框架下，信托公司将整个项目的建设周期，按不同环节进行切割，选择具有强资信优势的建设商予以分包。每一个“分包商”需自己完成的局部工程建设目标负责，如若未达成目标，则需要承担相应的违约责任。
相比银行和券商，信托公司的资金成本比较高，在公益性或准公益性的PPP项目中很难找到成本收益匹配的项目，此外，信托公司也不具备项目收益债等债券的承销资格，PPP项目短期内无法成为原有政信合作项目的替代。
PPP产业基金是指以股权、债权及夹层融资等工具投资基础设施PPP项目的投资基金，可以为基金投资人提供一种低风险、中等收益、长期限的类固定收益。PPP产业基金通常与承包商、行业运营商等组成投资联合体，作为社会资本参与PPP项目投资运营。
在PPP产业基金模式下，金融机构可与地方政府和项目运营方签订产业基金合同，对能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的基建项目进行合作，通过设立有限合伙制PPP产业基金的形式参与基础设施建设。金融机构可以自有或募集资金设立SPV，作为有限合伙基金的优先合伙人(LP)。
2015年2月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用PPP模式，由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府提供财政贴息保障。
PPP项目需要在规定的时间内建设完成达到可使用状态，才能在后续的经营中获得现金流和利润，尤其对于政府采用可用性付费方式直接购买产品和服务的非经营性项目，项目的“可用和服务”是付费的前提条件。因此金融机构在对项目方融资时可以将建设施工方的资质要求列入合同条款，要求选择具有较强实力的工程施工企业参与项目建设，通过合同约定或者购买保险，由建设公司或者保险公司承担项目建设延期、不合格等引起的损失。
PPP项目融资中可能涉及房地产抵押、信用保证、股权质押、应收账款质押等多种增信方式，实际操作中可能存在增信方式不能落实的风险。尤其对于非上市公司股权质押和基础设施收益权应收账款质押等一些需要政府登记的增信方式，各地在执行中的口径尺度会有很大差异，根据我国现行的担保法，可用于质押的收费权类型局限于公路、桥梁、隧道、渡口等“不动产收益权”范围，因此在融资协议签订之前就要对不同地区的抵押登记政策进行了解，把担保方式的落实作为放款的前提条件，并尽量采用多种增信方式进行组合，在选择担保物时也要优先考虑易于处置变现的标的。
财务风险是指基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，债权人主张债务而导致项目公司破产，造成PPP模式应用的失败。财务风险既可能由于政府不守信而造成，也可能因为运营主体经营管理不佳，或者随着社会经济和文化的改变而影响原有业务模式的需求而导致。社会资本可能必须独自承担此类风险，所以金融机构在为项目融资时尽量要求由政府或融资担保机构提供担保，由政府部门和融资担保机构分担部分财务风险。
在部分项目中，金融企业向项目公司增资扩股或购买原有股权的方式取得项目公司的股权，合同约定期限到期时，国有股东或国有资产监督管理部门通过回购方式受让项目公司股权，在实际操作时两次股权转让大多未经过资产评估程序，而且多采用协议转让方式。根据《企业国有资产法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》、《关于企业国有产权转让有关事项的通知》，相关国有股的转让需要通过资产评估，并在产权交易场所公开进行交易，因此该类操作具有一定的法律风险。金融企业在项目开始之初就必须考虑国有股权转让的程序问题。
43号文提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。10月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，最大亮点就是要大力推广PPP模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。在融资政策的基础上，财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。
根据国务院研究发展中心的测算，到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根据43号文和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的规定推演，未来地方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。
从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
PPP模式具有较大的发展潜力。
与股本资金相比，准股本资金具有下列特点：
第一，在PPP融资安排中，对于项目公司的红利分配通常存在严格的限制，但是可以通过谈判，减少对准股本在这个方面的限制，尤其是对债务利息支付的限制。
第二，准股本资金为投资者设计项目的法律结构提供了较大的灵活性，首先：作为债务，利息的支付可以抵税；其次，准股本资金的偿还可以不用考虑项目的税务结构，而股本资金偿还则会受到项目投资结构和税务结构的种种限制，其法律程序非常复杂。
PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标。
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。
项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨！
自2015年5月19日《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》出台鼓励发展PPP模式后，PPP基金发展迅速，但总结其运行的模式后，可发现目前PPP基金主要有三种模式。
模式一：“政府+金融机构”，这种模式一般为省级政府与大型金融机构合作成立母基金，再由各地申报项目，经金融机构审核，母基金做优先级，地方财政做劣后级，杠杆比例大多为1:4，成立子基金。这种模式的优点在于地方政府做劣后，承担主要风险，但项目需要通过省政府审核，其在河南、山东等地运用的比较广泛。
模式二：“金融机构+地方国企”，二者合作发起设立有限合伙基金，这种模式的融资结构由金融机构主导，一般由金融机构做LP 优先级，地方国企或平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。
模式三，企业自发成立的产业投资基金，这类企业实力雄厚，管理与运营能力一流，目标是与政府对接项目，参与到以往以政府为主导的项目中，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。具体流程一般为企业与其它基金合作成立产业基金，再与地方政府或地方国企合作成立有限合伙形式的产业投资基金，该产业投资基金对外募集资本，并以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方(政府)签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，地方政府根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。这一模式的优点在于：首先在确保未来增量利润的来源的同时可有效实现管理;其次，从企业运营角度看，其过程属于杠杆融资收购，只需付出部分出资，剩余资金由外部募集，即可实现不占用企业营运资金进行扩张的过程;第三，资源整合，可充分利用企业在本行业的信息及基金公司的管理运营能力。
不论是财政系统的，还是发改委系统的，都只代表政府的初步甄别，说明这些项目适宜采用PPP模式，政府也有意把它做成规范的PPP项目，但是，最终项目是不是规范，还要看项目的具体操作。
财政部已发布第一批、第二批、第二批PPP示范项目时已明确，名单将实行动态调整，可进可出。是否规范要看最终实际的操作。今年财政部将发布第四批PPP示范项目库。
至于管理体制，PPP涉及面太广，不是任何一个单独部委能完全管控的。因此，建议成立一个专门的PPP机构，协调管理立项、评估、筛选、招投评标、监管、统计、经验总结推广、实施指南、示范合同等。如果不能成立实体机构，则应成立一个明确由某个部委（发改委和财政部都行）牵头的跨部委PPP机构。不过，依照过去各部委权力和职责划分，项目立项是发改委或专业部委（如交通部、住建部等）负责，而这次是财政部力推PPP，但对不需要财政出钱的项目，财政部似乎还没有什么实质权力。
第一个问题是缺乏明确的责任主体和标准、工作指引。这个问题的出现原因有三：首先，项目筛选缺乏明确的责任主体。目前国内PPP牵头机构分别是财政部和发改委，它们出台的政策在一些方面有冲突。其次，缺乏明确的项目筛选标准。比如什么项目能做PPP，什么项目不能做PPP，最后，地方缺乏经验，也缺乏相关的操作细则，比如物有所值评价。
第二个问题是如何界定社会资本。在发改委的2724号文件(《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》)中提到“社会资本是符合条件的国有企业、民营企业和其他各类企业”，但财政部的《操作指南》里讲到“指以建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所包括的融资平台及其他的控股国有企业”。这样就可能导致一个问题，比如：上海的国有企业就不能参与上海的PPP项目，北京的就不能参与北京的项目。在最新的国办发42号文(《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》)中指出：“如果是已经进行市场化改制建立现代企业制度的地方政府融资平台可以作为社会资本参与当地的PPP项目”。但是，对于其他控股国有企业，还没有阐述清楚。
第三个问题是公共产品的范围是什么。PPP模式并非万能，它主要适用于基础设施、公用事业等项目产出为公共产品的领域。部分地方政府为快速推动项目、增加政绩，将PPP模式应用于商业地产、园区开发等纯竞争性领域的项目，与PPP模式的本意不相符。
按照财政部要求，PPP项目采购要按照政府采购法来做。政府采购法规定可以采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、政府采购以及监督管理部门认定的其他采购方式。对于PPP项目来说，公开招标并不是最佳的方式，但却是最常使用的方式，因为对政府方来说这是政治风险最少的一个选择，这会导致一些问题和障碍，比如项目流标、招标失败等情况。目前来看，大量的PPP项目边界比较模糊，比较适合竞争性磋商的方式。
主要决定因素包括：
项目参与者，明确参与项目的各个主体，包括授权政府级别、项目实施机构、监管机构、出资机构等;
项目投融资结构，项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等;
回报机制，使用者付费、可行性缺口补助、政府付费;
相关配套安排，项目以外的相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务。
从PPP项目来说，回报机制主要有三种：
第一种是使用者付费，像高速公路、自来水公司、停车场项目比较适合做BOT的项目；
第二种是可行性缺口补助，使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；
第三种由政府直接付费，分为以下三种：可用性付费，比如社会资本为政府提供了一条满足通行的道路；
使用量付费，比如免费的公园，政府可以根据免费入园量来进行付费；
按照绩效付费，比如为政府提供基层的医疗服务，按照服务的绩效来设立相关的指标来进行付费。在设计回报机制时还需要考虑设立一个价格调整的机制。
市场测试是在启动PPP正式采购程序前，政府方用以检验自己有关项目的方案设想是否符合市场参与主体如潜在竞标人、融资机构的意愿，引发其兴趣，并借此获得各类市场参与主体的反馈，对PPP方案进行可能的调整完善的一种工具。市场测试只是一个寻找最佳方案的过程，而不是寻找最佳交易对手的过程，也不是进行实质性谈判的过程。目前，投资人对参与市场测试的积极性不是特别高。但市场测试对PPP项目的运作非常关键，很多项目的失败都是归结于此。
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