北京(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--国务院办公厅4日发布《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》。PPP模式(政府和社会资本合作)是提振民间投资、缓解政府资金压力的重要渠道。但记者了解到，与政府积极推动PPP态度形成鲜明对比的，是社会资本特别是民间资本的观望。专家认为，PPP要打破“政府热民间冷”，实现项目真正落地，还需进一步完善相关法律制度保障。
――PPP落地情况仍不乐观 央企国企成“主角”
从中央到地方，PPP模式近年来被迅速“捧红”。6月12日，科技部等20个部委宣布联手启动PPP第三批示范项目申报筛选。地方政府也积极为PPP“站台”。山西省提出，要综合运用投资补助、财政补贴、贷款贴息等形式，给PPP项目提供补助。首批PPP试点省份湖南甚至把眼光瞄向海外，在香港向境内外推介了50个PPP示范项目，总投资额近850亿元人民币。
在7月4日举行的“行政争议化解与法治政府建设论坛”上，致力于研究政府PPP项目法律服务的天津金诺律师事务所律师王婷给出了一组数据。截至2016年6月中旬，财政部PPP中心平台项目库中共有8864个PPP项目，总投资额高达9.8万亿元。
然而，在各地PPP项目招标如火如荼的背后，是“冰火两重天”的落地情况。据王婷介绍，在8864个PPP项目中，实际签约落地率，即已经进入采购和执行阶段的项目不足10%。“政府热民间冷”“上头热下面冷”成为与会专家谈及PPP项目时的一致感受。
而除了落地率低，民间资本的参与度也不尽如人意。我国政府力推PPP的本意是鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域，但现实中，央企、国企却成了此轮PPP盛宴中的主角。有企业家反映，优质PPP项目基本上被国企垄断，民企投入PPP项目难度较大，优质项目更是难上加难。
据了解，民企投资的PPP项目更多集中在3亿元以下的小项目，多为养老、生态环保、文化等投资规模相对较小、且易产生现金流的领域。国企投资更多集中于交通运输、市政工程等，其PPP项目签约金额是民企的近3倍。
――诸多因素致PPP项目民间“遇冷”
参加论坛的多位专家认为，从民间资本的角度看，PPP项目之所以陷入“叫好不叫座”的窘境，主要是企业担心投资回报率、地方政府不守信用和法律制度不够完善等多方因素造成的。
首先，PPP项目周期长，企业收益回报难保证。据参会律师介绍，PPP项目集中在市政工程、交通运输、环保、水利等基础设施项目，其特点是政策更新快、项目周期长、程序复杂。长期从事环境资源法研究的南开大学法学院副教授申进忠也表示，有些长期投资的项目要持续8至10年，可能会涉及好几届政府，如果政策没有持续性，可能会给企业未来收益带来风险。
另外，民营企业参与PPP项目并没有可观的盈利空间。据中国财政科学研究院发布的报告显示，不少地方政府将周期长、投资大、利润低的公益性项目推给社会资本，而把有经营收益的项目留下。
其次，政府契约精神的缺失也是民企跟地方政府合作中最为顾虑的地方。一旦政府违约，极有可能给民企带来“致命”的风险。而现实情况是，地方政府的信用并未得到市场的肯定。清华大学土木水利学院建设管理系教授、PPP领域专家王守清曾做过一项研究，过去两年间发生的38个重大再谈判项目中，大部分是企业发起的。究其原因最多的是市场需求风险，占到36%;其次是政府信用问题，占34%。
――PPP真正落地尚需立法“保驾护航”
从根本上来看，PPP项目中不容忽视的投资风险和信用风险，与相关法律的缺位不无关系。自2014年《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》颁布以来，中央和地方出台PPP相关政策法规已经超过300个。但多为地方性法规或者部门规章，法律效力不高，权威性不足。部分基层官员透露，不少民营企业之所以对参与PPP项目心存疑虑，就是由于法律缺位。
业内人士及专家表示，PPP项目周期长，如此长的一段契约关系要想可持续，还需要成熟的法律制度“保驾护航”。
第一，加快完善从上至下的法律法规。有专家建议，在中央层面出台PPP项目的适用范围和评价标准。进一步明确PPP项目的操作过程，使地方政府在基建等领域运用PPP项目时有据可依。
第二，积极推动立法试点。申进忠建议，要尽快打破法律制度障碍，推动立法试点。现行的法规主要停留在技术操作层面，缺乏一整套成体系的、经过实践验证的法律法规。
第三，重视专业化的法律服务，规避PPP项目的政策风险和投资风险。专家认为，可以聘请律师全程介入项目，跟踪服务，对于项目未来可能会出现的争议纠纷事先做好风险防控，降低政策风险和投资风险。据记者了解，参加此次论坛的200多位法律从业者，其中就有许多律师专门从事并致力于研究PPP模式合作等政府法律服务项目。
另外，地方政府也需要调整自己在PPP项目中的角色。PPP模式不仅仅是地方政府的一种融资手段，也是政府职能转变的一个突破口。“PPP的功能就是要让政府从市场角色中逐步退出，政府更像政府，企业更像企业。”王婷说。
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