【观点】PPP三大共性问题专家揭地方政府PPP困惑

地方政府对于PPP模式的困惑高度重合。在这里，归类整理的三大共性问题做个简单的梳理和分析，抛出来供业内讨论和参考。

目前，各地PPP项目的运作模式相对简易。各地的发展规划制定之时，到底是按照政府投资、民间投资还是PPP模式来论证和通过的呢？如果当初不是或不全是按照PPP模式做的规划，这么多的项目一窝蜂地都搞PPP，置规划于何地？又如何评估和处理各个PPP项目之间、PPP项目与当地社会经济发展全局之间的关联及影响呢？PPP模式的创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾如何解决？这些问题，显然不是单个项目的实施方案或财政双评所能够回答的。

提倡做PPP大咨询（即针对一个地区或城市整体或某个领域的多个PPP项目的发展规划、投资、融资和运营进行系统研究，并以此为基础，向政府方提供总体咨询服务），初始目的就在于回答上述问题。在与几个省市的PPP主管部门深入沟通之后，逐步有了如下几方面尚不成熟的考虑。

第一，市（区、县）政府牵头，组建专门的PPP领导机构或授权PPP主管部门，专门开展全市（区、县）范围内的PPP项目总体规划及投融资方案研究。此等研究可以借鉴但无需全盘推翻此前已经形成的单个PPP项目的政策成果，并应与各相关部门衔接。

第二，整合省、地级市、县各级各部门主管领域以内的数据、资料和信息，打破不同“衙门”之间的信息孤岛状态，掌握一手的、全局性的材料。根据现有实践，这个工作难度不小，但是大有可为。通过对此类材料的整理分析，不但可以让咨询方得以了解各级政府的相关运作机制，进而提出对相关部门分工合作、管理架构进行针对性调整的建议，而且也能让PPP项目总体规划、投融资及运营方案更加切合实际、有的放矢。

此外，从与不同部门的沟通来看，受信息孤岛效应影响，很多业务上存在大量交叉的部门之间，彼此并不了解对方的运作机制，而只停留在交接环节上的信息共享。如果不搞PPP，这样一种“铁路警察，各管一段”的模式倒也可行。但是如果搞PPP，情况就会变得很不一样。不了解财政资金的来龙去脉，实施方案和财政双评就难免流于形式，融资结构和交易架构的合理性就会受到影响，政府付费、补贴、为公共产品和服务兜底的安排就会存在缺陷，任何与之相关的创新都会成为无根之木、无源之水。从这个角度看，PPP模式的创新之所以举步维艰，也算是信息孤岛效应的结果之一。

第三，只有立足全局，占有足够多的数据资料和行政管理信息，PPP项目实施机构才能对具体的项目运作做到心中有数、驾轻就熟。以PPP项目打包为例，不同子项目之间的关联度和连带效应如何判断？经营性、准经营性和非经营性项目之间、商业性与公益性项目之间如何组合？又如何实现项目绩效的综合考核与评估？设想PPP领导机构或主管部门能够掌握这些信息，并将之转化为PPP大咨询的成果，当地PPP政策制定的基础是否能够变得更加扎实可靠呢？PPP项目实施机构依此推动具体项目，并将相关材料作为与各利益相关部门磋商或谈判的基础和依据，是不是也有望催生更多更新的利益分享机制与合理回报模式呢？